1 西安市拆遷補(bǔ)償政策變遷
城市房屋拆遷政策隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革不斷調(diào)整。1953年國家頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》孕育了房屋拆遷法律條例的雛形,其規(guī)定應(yīng)給予被拆遷房屋及其附屬物公平合理的代價予以補(bǔ)償,由于當(dāng)時房屋交易情況很少,拆遷補(bǔ)償以實物補(bǔ)償為主。在此《辦法》指導(dǎo)下,各地房屋拆遷政策都進(jìn)入探索階段。1989年陜西省制定了《西安市城市建設(shè)拆遷安置辦法》(以下簡稱舊《辦法》),規(guī)定了對正式戶口、長期居住人口均應(yīng)給予安置住房,明確了補(bǔ)償方式為產(chǎn)權(quán)調(diào)換、作價補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換與作價補(bǔ)償相結(jié)合,體現(xiàn)了補(bǔ)償方式由原來單一的“拆一還一”實物分配到按人頭安置、貨幣形式補(bǔ)償?shù)奶剿鲃?chuàng)新。1991年國務(wù)院出臺了第一部全國性的房屋拆遷法規(guī)《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》),使拆遷正式走上了法制化軌道。1993年、1998年陜西省對舊《辦法》進(jìn)行了兩次修正,主要內(nèi)容沒有變動。2001年國務(wù)院頒布了新的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱新《條例》),取消了將戶口因素作為確定安置面積標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,以建筑面積及相關(guān)因素為安置標(biāo)準(zhǔn),充分體現(xiàn)了按市場價值補(bǔ)償原則。舊《條例》中規(guī)定:作價補(bǔ)償?shù)慕痤~按照所拆房屋建筑面積的重置價格結(jié)合成新結(jié)算,新《條例》調(diào)整為:貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~,根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場評估價格確定,考慮了房屋的土地價值。為了與國務(wù)院頒布的新《條例》銜接,陜西省2003年第三次對舊《辦法》進(jìn)行修正,即現(xiàn)行的《西安市城市房屋拆遷管理辦法》。
由此可以看出,拆遷補(bǔ)償方式經(jīng)歷了實物安置補(bǔ)償、實物補(bǔ)償為主結(jié)合作價補(bǔ)償、實物補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償三個階段;補(bǔ)償對象經(jīng)歷了由補(bǔ)“人頭”到補(bǔ)“磚頭”;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從重置價格變?yōu)槭袌鲈u估價格;補(bǔ)償基數(shù)由原來1989年的使用面積變?yōu)榻ㄖ娣e。從以上發(fā)展看出,拆遷政策在不斷探索,逐步適應(yīng)我國改革發(fā)展和完善政治體制需要。
2 其他城市房屋拆遷政策借鑒
在新《條例》的大框架下,各省市堅持“以人為本”的可持續(xù)發(fā)展觀,貫徹公開、公平、公正的原則,制定出適合本地區(qū)發(fā)展的拆遷政策,有效保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益。以杭州市為例,杭州市在實踐的基礎(chǔ)上,不斷對拆遷政策進(jìn)行理論創(chuàng)新,發(fā)展了我國城市房屋拆遷政策,有很多方面值得借鑒。
2.1 以新建房屋市場價格為補(bǔ)償基準(zhǔn)價
在新《條例》指導(dǎo)下,杭州市規(guī)定“被拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價,由房屋拆遷主管部門會同市價格主管部門按半年度同類地段、同類用途新建房屋市場交易的平均單價確定,報市人民政府批準(zhǔn),在每年3月底和9月底前公布”。拆遷人按照新建房屋市場價格從被拆遷人手中購買舊房,再對房屋實施拆除。對被拆遷人而言,房屋拆遷不僅有了合理的補(bǔ)償,而且能從拆遷項目中受益,共享改革發(fā)展成果,有效地減少了拆遷矛盾,促進(jìn)了拆遷工作的順利實施。不過相應(yīng)的拆遷成本也隨之增大,不符合拆遷人利益。
2.2 拆遷同步安置
杭州市推行“先建后拆,現(xiàn)房安置”模式,切實考慮被拆遷人的利益,實現(xiàn)了零過渡期,有效杜絕了安置房不能按時交付使用的現(xiàn)象,加快了城市建設(shè)步伐。2008年杭州市拆遷安置房項目開工380萬平方米,竣工220萬平方米,逐步實現(xiàn)“房等人”的目標(biāo)。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),很多居民不愿意接受拆遷安置的原因是擔(dān)心拆遷人抽逃拆遷補(bǔ)償安置資金,不能按時完成安置房建設(shè),造成被拆遷人長時間在外過渡。同步安置不但消除了被拆遷人的擔(dān)憂,而且為拆遷人節(jié)約了過渡安置費用,是一種雙贏模式,應(yīng)該廣為推廣。
2.3 建立拆遷安置信息系統(tǒng)
杭州市在全國首創(chuàng)了城市房屋拆遷安置信息系統(tǒng),以信息網(wǎng)絡(luò)為平臺,以公開、透明、高效、便民為主線,以實現(xiàn)拆遷安置“房等人”為目標(biāo)的新型拆遷安置管理模式。不僅創(chuàng)立了集項目信息、拆遷信息、安置信息于一體的拆遷安置信息系統(tǒng),還與產(chǎn)權(quán)交易、住房監(jiān)督、住房改革、公房管理等系統(tǒng)信息相關(guān)聯(lián),實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享、資源整合、綜合審批、聯(lián)合監(jiān)督等多項管理目標(biāo)。拆遷安置信息系統(tǒng)徹底改變了傳統(tǒng)拆遷安置模式下的查詢方式、數(shù)據(jù)采集不全、拆遷安置動態(tài)掌握難度大以及拆遷協(xié)議備案、拆遷戶辦理安置房產(chǎn)權(quán)手續(xù)繁雜等問題。
3 西安現(xiàn)行拆遷補(bǔ)償政策存在的不足
3.1 在貨幣補(bǔ)償方面
西安市區(qū)位基準(zhǔn)價格標(biāo)準(zhǔn)由政府制定,由于調(diào)整不及時,造成貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,使得拆遷評估價格嚴(yán)重背離房地產(chǎn)市場價值,拆遷過程中的矛盾日益突出,直接影響城市改造進(jìn)程。以住宅房屋拆遷為例,西安市現(xiàn)行房屋補(bǔ)償價格可簡化為:住宅房屋拆遷補(bǔ)償價格=區(qū)位基準(zhǔn)價?格×?建筑面積+房屋附著物及重置成新價+已辦理土地出讓手續(xù)的住宅房屋按剩余土地年限所計算的土地出讓金。區(qū)位基準(zhǔn)價格采用的是政府指導(dǎo)價,由西安市政府2004年首次頒布,現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是2006年調(diào)整后的價格。拆遷區(qū)位共分為五類,拆遷基準(zhǔn)價格在原標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上漲幅5%,如下表所示。
根據(jù)國家發(fā)改委公布的西安二手房價格指數(shù),2005年5月、2006年5月、2007年5月、2008年5月、2009年5月同比價格指數(shù)(以去年同月價格為100)分別為104.4、103.8、105.4、108.8、100.4。經(jīng)計算,2006年西安二手房價格較2004年上漲8.37%,區(qū)位基準(zhǔn)價格漲幅5%,調(diào)整幅度接近,較為合理;2009年西安二手房價格較2006年上漲19.51%,在房地產(chǎn)市場發(fā)生巨大變化的環(huán)境下,拆遷區(qū)位基準(zhǔn)價格卻沒有根據(jù)市場及時更新,仍維持2006年水平,調(diào)整滯后。房地產(chǎn)購房價格上漲,卻由被拆遷人承擔(dān)差價損失,造成選擇貨幣補(bǔ)償?shù)谋徊疬w人無力購房的情況出現(xiàn)。
3.2 在產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償方面
(1)拆遷過渡期長,“先拆后建”模式造成了西安安置房源短缺,被拆遷人不能及時得到安置已成為上訪的焦點問題,一定程度上影響了政府信譽(yù)形象。
(2)過渡補(bǔ)助費用偏低,不能滿足被拆遷人過渡期間租房需求,不僅使被拆遷人的生活負(fù)擔(dān)加重,也違背了舊城改造的初衷。
(3)安置房遠(yuǎn)離市區(qū),交通、醫(yī)療、商業(yè)、公共設(shè)施、子女教育等問題相繼出現(xiàn)。
4 解決問題的方法和建議
4.1 以評估的區(qū)位基準(zhǔn)價格取代政府定價
政府應(yīng)改變管理模式,適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,退出拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域,由評估公司以市場為導(dǎo)向評估區(qū)位基準(zhǔn)價格,使貨幣補(bǔ)償達(dá)到恢復(fù)被拆遷人住房條件及原有生活水平的標(biāo)準(zhǔn)。所謂區(qū)位,是指某一房屋的地理位置,主要包括在城市或區(qū)域中的位置、與其他地方往來的便捷性、與重要場所(如市中心、機(jī)場、港口、車站、政府機(jī)關(guān)等)的距離、周圍環(huán)境、景觀及城市大配套等。從房地產(chǎn)價格的組成部分上看,區(qū)位基準(zhǔn)價格就是指拆遷房屋在估價時點狀態(tài)下,考慮了區(qū)域綜合因素,包含樓面地價在內(nèi)的綜合平均價格。區(qū)位基準(zhǔn)價格體現(xiàn)了同一供求區(qū)域內(nèi)房地產(chǎn)價格形成的共性組成部分。用剩余法思路確定區(qū)位基準(zhǔn)價格,其價值是房地產(chǎn)市場評估價格扣除房屋重置價后的剩余部分。
其具體評估可以參考以下思路:①現(xiàn)場勘察。對拆遷區(qū)域進(jìn)行現(xiàn)場勘察,了解實際及內(nèi)部情況;②選可比實例。對拆遷區(qū)域周邊市場調(diào)查,收集附近同一供求圈內(nèi)二手房、新建商品房近期成交價格及相關(guān)信息;③算出可比實例的區(qū)位價格。可比實例區(qū)位價格=可比實例成交價?格-?房屋重置價格;④計算區(qū)位基準(zhǔn)價格。對可比實例的區(qū)位價格進(jìn)行交易時間、交易情況、區(qū)域因素、個別因素修正。
4.2 拓寬安置途徑,就近安置
針對拆遷過渡期限長、過渡補(bǔ)償費低等問題,可以借鑒杭州市拆遷同步安置的政策,先建安置房,妥善安置好拆遷戶后再實行拆遷改造。也可以通過其他途徑:①實行易地安置的,拆遷人通過購買已建好的經(jīng)濟(jì)適用房安置被拆遷人;②實行回遷安置的,拆遷人可為被拆遷人提供周轉(zhuǎn)房供其過渡期使用,政府應(yīng)該儲存一定數(shù)量的周轉(zhuǎn)房,供拆遷人租用;③按照市場二手房租賃平均價格為被拆遷人提供過渡補(bǔ)助費。針對安置房偏遠(yuǎn)問題,應(yīng)盡可能增加近中心城區(qū)的安置房源量,對被拆遷人就近安置,并完整詳細(xì)規(guī)劃安置房項目,提高其建設(shè)質(zhì)量,完善安置小區(qū)周邊的配套設(shè)施。這些做法可有效減少拆遷過程中的矛盾。
