戶籍制度是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的主要制度性障礙，戶籍制度改革是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。加快推進這項改革，需要堅持六個原則。
因城而異。當(dāng)前，我國有2億多農(nóng)民工實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移，但還沒有實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。有序推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，應(yīng)實行差別化落戶政策，因地制宜、區(qū)別對待。城市規(guī)模不可無限制擴張，城市人口也不能無限制膨脹。人口過度集中甚至超過城市承載能力，就會給城市資源和環(huán)境帶來巨大壓力，導(dǎo)致城市病;人口過度分散，“村村點火、戶戶冒煙”式城鎮(zhèn)發(fā)展格局，不利于城鎮(zhèn)規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮和集聚經(jīng)濟的形成，會造成效率損失。農(nóng)民工市民化需要針對不同城鎮(zhèn)規(guī)模，實行差別化落戶政策，在大中小城市和鎮(zhèn)實行不同的戶籍變動標(biāo)準。應(yīng)全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享受平等的市民待遇。構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系，促進大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補，避免人口大量涌入特大城市，形成人口膨脹，誘發(fā)城市病。推動中小城市提高產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)水平和公共服務(wù)供給能力，增強人口集聚功能，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和落戶。均衡區(qū)域資源配置，讓中小城市為大城市消解戶籍改革帶來的人口壓力。
因群而異。進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括多種類型，需要區(qū)別對待。應(yīng)促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。一部分長期留在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，尤其是私營企業(yè)主和技能型農(nóng)民工，他們收入穩(wěn)定，適應(yīng)城鎮(zhèn)生活�？梢詢�(yōu)先把這部分有穩(wěn)定職業(yè)和勞動關(guān)系、長期舉家工作生活在城鎮(zhèn)并基本融入城鎮(zhèn)的“沉淀型” 流動人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，使其獲得歸屬感。在特大城市，應(yīng)設(shè)立經(jīng)濟導(dǎo)向、人口素質(zhì)導(dǎo)向、社會規(guī)范導(dǎo)向三位一體的積分條件，讓那些有知識、有本領(lǐng)、有才能、有經(jīng)濟實力，在城市發(fā)展能力較強、文化程度較高、工作居住年限較長、具有豐富城鎮(zhèn)職業(yè)經(jīng)驗的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先落戶。中西部地區(qū)各級政府應(yīng)因勢利導(dǎo)，在合理承接?xùn)|部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，為外出勞動力回歸創(chuàng)業(yè)和就業(yè)營造良好環(huán)境，推進農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化，減少人口大量異地轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的“留守兒童、留守婦女、留守老人”現(xiàn)象。
存量優(yōu)先。戶籍制度改革涉及面廣，而且需要大量資金支持，必須量力而行，堅持漸進原則。目前，我國有2億多進城農(nóng)民工，連同其家屬，涉及幾億人口，按照人均10萬元的市民化成本計算，全部農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的成本高達幾十萬億元。因此，必須循序漸進地推進戶籍制度改革。應(yīng)積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，充分考慮能力和可能，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。可考慮到2020年，在現(xiàn)有進城人口中優(yōu)先解決1億常住轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題。在特大城市，通過合理的積分入戶制度，不僅能夠優(yōu)先把“沉淀型”流動人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，而且能夠引導(dǎo)職業(yè)不穩(wěn)定的流動人口參與積分制管理，逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。應(yīng)通過提供基本公共服務(wù)保障農(nóng)民工基本生存和發(fā)展，并提供職業(yè)培訓(xùn)以提高其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)意識，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本。還應(yīng)加快城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，讓進城農(nóng)民工能夠安居樂業(yè)，實現(xiàn)市民夢、創(chuàng)業(yè)夢、安居夢“三大夢想”。
自愿選擇。尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。農(nóng)村戶籍上附著土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、各種涉農(nóng)補貼等較多經(jīng)濟利益，特別是隨著土地制度改革，土地流轉(zhuǎn)將給農(nóng)民帶來更多收入，使農(nóng)村戶籍的含金量更高，因而多數(shù)農(nóng)民工不愿意放棄農(nóng)村戶籍。一項調(diào)查表明，有八成進城農(nóng)民工不愿放棄承包地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。對于愿意放棄農(nóng)村戶籍落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，中小城市戶籍附著的社會福利和公共服務(wù)相對有限，缺乏吸引力。而大城市特別是特大城市落戶門檻又很高，而且極高的房價也讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“望房興嘆”。這樣，就會有相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿或不能落戶城鎮(zhèn)。對不愿和不能落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不能強迫，而應(yīng)通過人口管理制度改革與創(chuàng)新，建立居住證制度，保障其合法權(quán)益。居住證是流動人口在城市留居、工作、享受基本公共服務(wù)的合法憑證。此外，還應(yīng)把戶籍制度改革與推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，降低人口大規(guī)模異地轉(zhuǎn)移帶來的社會成本。
基本公共服務(wù)全覆蓋。對于不愿和不能落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，改變過去城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)主要面向戶籍人口的局面。基本公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、旨在保障全體居民生存和發(fā)展基本需要的公共服務(wù)，主要包括子女義務(wù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、保障性住房等內(nèi)容。我國城鎮(zhèn)存在大量流動人口，對基本公共服務(wù)全覆蓋有很大需求。享受基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，基本公共服務(wù)全覆蓋是推進以人的新型城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)。通過人口管理制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新，推動基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要途徑之一。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在地域不平衡性。轉(zhuǎn)移人口過度集中地區(qū)往往很難靠自身力量滿足巨大的公共服務(wù)需求，迫切需要中央政府建立與市民化公共服務(wù)掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善中央政府與地方政府分擔(dān)市民化改革成本的體制機制，增強城鎮(zhèn)提供基本公共服務(wù)的動力和財力，推動基本公共服務(wù)從廣度和深度上向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。
保障轉(zhuǎn)移人口權(quán)益。在城鎮(zhèn)化進程中，必須在推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的同時，維護好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。土地財產(chǎn)權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法權(quán)利，不能隨意剝奪。對于農(nóng)民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農(nóng)民工的工作和收入不穩(wěn)定，土地是最后的依靠。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法自愿有償原則，保證農(nóng)民享有土地是否流轉(zhuǎn)的決定權(quán)和土地流轉(zhuǎn)形式的選擇權(quán)，維護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。同時，應(yīng)提高農(nóng)民工的土地財產(chǎn)性收入，加快農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村土地資源利用效率;賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
