共識(shí)總是在溝通之后達(dá)成，爭(zhēng)論后達(dá)成共識(shí)則更為可貴。1993年8月29日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施的《城市民族工作條例》，從起草制定到頒布實(shí)施歷經(jīng)了8個(gè)年頭。其間也一直存在反對(duì)聲音。有人認(rèn)為民族工作全國(guó)一盤(pán)棋，沒(méi)有必要針對(duì)城市民族工作制定專門(mén)規(guī)范;一些主管和計(jì)劃等部門(mén)認(rèn)為，在城市中少數(shù)民族子女與漢族子女上學(xué)的條件一樣，基礎(chǔ)一樣，為什么還要照顧? 有關(guān)財(cái)政、計(jì)劃等部門(mén)則認(rèn)為，對(duì)于發(fā)展適應(yīng)少數(shù)民族需要的經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的資金可以不必考慮。面對(duì)種種不同意見(jiàn)，當(dāng)時(shí)起草小組組織了漢族群眾和有關(guān)部門(mén)代表到少數(shù)民族聚居的街道、郊區(qū)進(jìn)行參觀考察，讓他們了解到少數(shù)民族的真實(shí)情況，并對(duì)黨和國(guó)家的民族政策進(jìn)行廣泛宣傳，取得了社會(huì)公眾和有關(guān)部門(mén)的理解與支持，并最終達(dá)成了共識(shí)。
此次《條例》修訂征求意見(jiàn)稿，從總體來(lái)看，有兩個(gè)基本特點(diǎn)值得肯定：
其一，對(duì)*、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好新形勢(shì)下的民族工作的新指示、新要求反映全面，政策性把握準(zhǔn)確，現(xiàn)實(shí)性與針對(duì)性較強(qiáng)。
其二，較為全面地反映與總結(jié)了各地實(shí)施《條例》20多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)、各地加強(qiáng)和改進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的主要做法和需要解決的主要問(wèn)題。所修改內(nèi)容從實(shí)踐中來(lái)，強(qiáng)調(diào)調(diào)查研究，并對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的解決有所設(shè)計(jì)與安排，值得肯定。
本次《條例》的修訂，存在著不少亮點(diǎn)。
亮點(diǎn)一：
《條例》中強(qiáng)調(diào)“城市人民政府鼓勵(lì)開(kāi)展具有民族特色的文化體育活動(dòng)”“城市人民政府在少數(shù)民族聚居的街道，應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃，保護(hù)具有民族風(fēng)格的建筑物”等，體現(xiàn)了民族平等原則和多民族國(guó)家應(yīng)尊重和體現(xiàn)的價(jià)值觀。
我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，在長(zhǎng)期歷史發(fā)展過(guò)程中，各族人民創(chuàng)造了各具特色、豐富多彩的民族文化，進(jìn)而形成了我國(guó)多元一體的民族格局。各民族文化相互影響、相互交融，提高了中華民族的文化認(rèn)同感和向心力。
我國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)表明，應(yīng)正視少數(shù)民族文化作為中華民族文化組成部分將長(zhǎng)期存在的客觀事實(shí)。因此，在保護(hù)并發(fā)展少數(shù)民族特色文化問(wèn)題上，必須正確處理多樣性與同一性的關(guān)系，兩者并重，不可偏廢。
至于有人擔(dān)心的差異性的存在，可能會(huì)影響少數(shù)民族同胞的“國(guó)家認(rèn)同”的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，我們還是要樹(shù)立對(duì)民族工作的“三個(gè)自信”。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史發(fā)展，各 族群眾對(duì)祖國(guó)的認(rèn)同、對(duì)中華民族的認(rèn)同、對(duì)中華文化的認(rèn)同、對(duì)的認(rèn)同已經(jīng)形成。在城市中保護(hù)并發(fā)展少數(shù)民族特色文化，并不影響上述認(rèn)同。同 時(shí)，政府作為民族文化事務(wù)的管理主體，完全有能力把握好一個(gè)“度”，引導(dǎo)民族文化發(fā)揮其心理調(diào)適、社會(huì)整合、文化建設(shè)之類(lèi)的正功能，而抑制其可能引發(fā)的群 體間的疏離、摩擦等負(fù)功能。
亮點(diǎn)二：
《條例》征求意見(jiàn)稿第五條、第十一條、第十二條等，規(guī)定要通過(guò)傾斜扶持的方式，促進(jìn)適應(yīng)城市少數(shù)民族需要的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。
有人認(rèn)為，這屬于對(duì)少數(shù)民族的特殊優(yōu)待政策。事實(shí)上，關(guān)于這一問(wèn)題，包括少數(shù)人權(quán)利理論、《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》等國(guó)際人權(quán)文件，以及歐美等國(guó)的少數(shù)民族權(quán)利保障實(shí)踐早就做出了解釋和論證。而我國(guó)憲法第4條，也明確做出回答。
由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，少數(shù)民族所處的社會(huì)環(huán)境以及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與多數(shù)民族相比，存在明顯差距。如果不考慮這種差異，不對(duì)少數(shù)民族施以特別保護(hù)，就不可能消除少數(shù)民族與多數(shù)民族之間存在的權(quán)利差距，甚至還會(huì)加劇原有的不平等狀況。因此，對(duì)少數(shù)民族權(quán)利以特殊保護(hù)正是為了消除民族間事實(shí)上的不平等，這也是為了讓少數(shù)民族能更為有效地參與到社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化和政治生活中，從而實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的平等。
僅在國(guó)家立法與地方規(guī)范中確立特殊群體的權(quán)益是不夠的，還需要國(guó)家提供專門(mén)的、積極的扶持措施。因此通過(guò)發(fā)展與這些群體相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會(huì)事業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)益是最為有效的方法，這也是我國(guó)一貫所堅(jiān)持的民族政策的基本做法。
其實(shí)在西方國(guó)家，類(lèi)似的做法也很多。美國(guó)政府在就業(yè)、教育等若干社會(huì)生活領(lǐng)域中制定的以反歧視為目標(biāo)的向部分弱勢(shì)群體作適度傾斜的“肯定性行動(dòng)”，就是對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利的保障。除美國(guó)外，加拿大的就業(yè)平等措施，英國(guó)的“積極行動(dòng)”，馬來(lái)西亞的新經(jīng)濟(jì)政策，巴西、南非、尼日利亞、納米比亞、斯里蘭卡、新西蘭等國(guó)的肯定性行動(dòng)等。雖然其形式、內(nèi)容、名稱千差萬(wàn)別，但都是對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施類(lèi)似肯定性行動(dòng)，以達(dá)到“事實(shí)上平等”的優(yōu)惠政策。
《城市民族工作條例》是以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》為依據(jù)而制定的，該條例也是《憲法》《民族區(qū)域自治法》在城市民族工作方面的具體化規(guī)定。《城市民族工作條例》秉承上位法的精神和原則，對(duì)城市民族工作開(kāi)展做出初步具體化規(guī)定，為地方性法規(guī)、規(guī)章制定實(shí)施細(xì)則提供了更為具體的依據(jù)。
