2015年2月，中央發(fā)布了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革新政策及新方案【全文】;3月，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組和公安部多次召開調(diào)研和研討會議，4月7日，公安部召開全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組擴(kuò)大會議;4月14日，全國公安機(jī)關(guān)改革辦主任座談會在珠海召開。一時(shí)間，本已稍有平復(fù)的傳言再次傳開，且更加猛烈的沖擊著本已平靜的部隊(duì)。為此小編想就公安消防部隊(duì)改革的相關(guān)工作再談一談我自己的看法，如有不到之處，敬請各位諒解。
一、現(xiàn)行消防部隊(duì)的體制究竟會不會改革?
可以這樣講，現(xiàn)行消防部隊(duì)的體制必改無疑。主要原因有以下兩點(diǎn):
一是現(xiàn)行體制與黨的十八大提出的軍隊(duì)改革的要求不相適應(yīng)。
有人可能會問，消防部隊(duì)與軍隊(duì)改革要求究竟怎么不適應(yīng)，這還要從中國的領(lǐng)導(dǎo)特色說起。在中國這片土地上，要想知道社會將發(fā)生怎樣的變革，研究*的講話毫無疑問是最重要的。1978年，鄧小平曾說：“現(xiàn)在的問題是法律很不完備......*的話改變了，‘法’也就跟著改變。時(shí)間過去30多年，鄧公的話還是那么有道理，所以要想研究消防部隊(duì)怎么改革，毫無疑問必須研究的講話。*履新中央*以來，多次就國防和軍隊(duì)改革發(fā)表講話，這些講話可以在2015年出版的《*關(guān)于全面深化改革論述摘編》中找到，諸多講話中，最能全面體現(xiàn)其治軍思想的，還是在毛澤東誕辰120周年后一天的 “一次重要會議”上的講話。這場會議的名字，至今未對外公布。透過*會上的講話，不難發(fā)現(xiàn)，它事關(guān)國防與軍隊(duì)改革，事關(guān)打仗。這次講話明確提出軍隊(duì)結(jié)構(gòu)要調(diào)整。對于“我軍總的數(shù)量規(guī)模還有些偏大，軍兵種比例、官兵比例、部隊(duì)和機(jī)關(guān)比例、部隊(duì)和院校比例不夠合理”的問題，*指出：“必須優(yōu)化規(guī)模結(jié)構(gòu)，把軍隊(duì)搞得更加精干、編成更加科學(xué)”;尤其是還重點(diǎn)提及了“優(yōu)化武裝警察部隊(duì)力量結(jié)構(gòu)和指揮管理體制”。
另外，眾所周知，2013 年12月，一場轟轟烈烈的內(nèi)蒙古消防總隊(duì)烏海支隊(duì)打兵事件將消防部隊(duì)的管理體制推向了風(fēng)口浪尖，事后，在總參謀部和武警總部的報(bào)告上批示： “要管好公安現(xiàn)役部隊(duì)”。據(jù)說，事后陳偉明局長曾在一次內(nèi)部會議上講：“消防部隊(duì)險(xiǎn)些斷送在我們這一屆領(lǐng)導(dǎo)手中”。可見這時(shí)消防部隊(duì)的改革已經(jīng)山雨欲來風(fēng)滿樓了。跟著，周永康案發(fā)后，公安部的改革隨即開展，中央辦公廳調(diào)研室對消防部隊(duì)開展了工作調(diào)研，提出了“實(shí)行現(xiàn)役制下的職業(yè)化改革，保留負(fù)責(zé)滅火和搶險(xiǎn)救援的現(xiàn)役體制，實(shí)行防消分開，整合相關(guān)力量，剝離部分職能”的工作意見，在報(bào)告上批示：“必須堅(jiān)持軍是軍，警是警，民是民的原則，必須堅(jiān)持黨對部隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)”。從這一批示已經(jīng)不難看出對公安現(xiàn)役部隊(duì)改革的決心。
二是現(xiàn)行體制與“依法治國”的要求不相適應(yīng)。
我國實(shí)行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國人民武裝警察部隊(duì)，擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國家、集體財(cái)產(chǎn)安全和公民生命、財(cái)產(chǎn)安全的神圣使命，《憲法》、《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國人民武裝警察法》與這一職責(zé)相對應(yīng);另一方面作為公安機(jī)關(guān)管理的消防機(jī)構(gòu)，具體履行政府消防管理的職責(zé)。《中華人民共和國消防法》與此對應(yīng)。這一體制直接導(dǎo)致在法律上出現(xiàn)了兩個(gè)消防主體，一個(gè)是作為國家武裝力量出現(xiàn)的軍隊(duì)主體，一個(gè)是公安消防機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的行政主體。
關(guān)于第一個(gè)主體，《國防法》中第二十二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍現(xiàn)役部隊(duì)和預(yù)備役部隊(duì)、中國人民武裝警察部隊(duì)、民兵組成”。《人民武裝警察法》第二條規(guī)定：“人民武裝警察部隊(duì)是國家武裝力量的組成部分”。按照這兩個(gè)法律的規(guī)定，消防部隊(duì)理所當(dāng)然的屬于國防武裝力量，這一體制在1983年武警部隊(duì)改組后至今，發(fā)揮著較為明顯的作用，主要體現(xiàn)在行政管理成本低，處置突發(fā)事件行動迅速等，但事情遠(yuǎn)沒有這么簡單，按照《人民武裝警察法》第三條規(guī)定：“人民武裝警察部隊(duì)由國務(wù)院、中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級指揮相結(jié)合的體制”。但眾所周知，邊防、消防和警衛(wèi)部隊(duì)隸屬公安部直接管理，除了征兵、退役工作外，幾乎從未接受過中央軍委的管理，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)與法律的嚴(yán)重脫節(jié)。另外，按照《行政訴訟法》第十三條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對國防、外交等國家行為提起的訴訟”，也就是如果消防部隊(duì)作為國家武裝力量這一主體面貌出現(xiàn)，那么勢必導(dǎo)致消防部隊(duì)的行為不受《行政訴訟法》的約束。
于是便有了第二個(gè)行政主體，也就是《消防法》上第四條明確的“人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)”;表面看起來好像解決了行政主體的問題，但這樣的主體又導(dǎo)致了一個(gè)新的問題，這個(gè)問題很簡單卻也很難回答，問題就是：消防機(jī)構(gòu)到底是人民警察還是人民武裝警察?按照《人民警察法》第二條規(guī)定：“人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。也就是說人民警察的警種中并不包括消防，但其第六條又規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：......(四)組織、實(shí)施消防工作，實(shí)行消防監(jiān)督”;按照這一條的規(guī)定，人民警察的職責(zé)包括消防監(jiān)督執(zhí)法，消防監(jiān)督部門理所當(dāng)然的屬于公安機(jī)關(guān)的一個(gè)部分，尤其是《人民警察法》第五十一條還規(guī)定：“中國人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)”。明確將人民警察和人民武裝警察的職責(zé)和事權(quán)進(jìn)行了分割，但眾所周知，現(xiàn)實(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與法律規(guī)定嚴(yán)重不符，現(xiàn)實(shí)中的消防機(jī)構(gòu)穿著武警部隊(duì)制服，領(lǐng)著中央預(yù)算的工資，吃著軍糧供應(yīng)站供應(yīng)的軍糧，開著武警牌照的軍車，怎么可能是公安呢?
不難看出，消防部隊(duì)現(xiàn)行的這種體制與“依法治國”的理念是相違背的，反觀十八大至今，的治國理政思路，“依法治國”貫穿其中。*是*第一位擁有法學(xué)博士學(xué)位的，履新剛剛20天，就出席紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會，并發(fā)表講話重申憲法高于一切，“依法治國”是治國理政的基本方式的講話。綜上所論，可以預(yù)見，消防部隊(duì)的體制必將進(jìn)行改革。
二、現(xiàn)行消防部隊(duì)的體制會進(jìn)行怎樣的改革?
對于每一名現(xiàn)役消防官兵來說，當(dāng)下最想問的問題一定是這個(gè)，每個(gè)人都很關(guān)心現(xiàn)行消防部隊(duì)體制究竟會進(jìn)行怎樣的改革?但估計(jì)能給出一個(gè)可靠答案的人寥寥無幾，原因無他，沒有可靠的官方信息或情報(bào)來源說明消防部隊(duì)的改革究竟會何去何從，但只要我們留心觀察，認(rèn)真研讀現(xiàn)在已經(jīng)公布的信息，還是能夠嗅出一些我們需要的情報(bào)信息。中國隱蔽戰(zhàn)線杰出人物李克農(nóng)上將在談及如何獲取情報(bào)時(shí)說，他贊賞并實(shí)行的基本做法是95%從大量公開出版的報(bào)刊資料及有關(guān)報(bào)告中分析而得，只有5%靠秘密情報(bào)手段獲得。截至目前，我們能夠看到的涉及消防改革的文件主要
有以下幾個(gè)，下面我們簡要對這些文件進(jìn)行分析：
(一)*《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這一文件涉及消防改革的內(nèi)容主要有兩項(xiàng)，一是第31項(xiàng)中明確：深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。二是第55項(xiàng)：深化軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革，優(yōu)化軍委總部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善各軍兵種領(lǐng)導(dǎo)管理體制。
(二)*辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會決定 進(jìn)一步深化司法體制和社會體制改革的實(shí)施方案》，其中提及：加快落實(shí)黨的十八屆三中全會部署的建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度改革任務(wù)，建立健全法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度�？赡苡械娜藭J(rèn)為司法改革與我們無關(guān)，但千萬不要忘記，司法工作指的就是國家機(jī)關(guān)及其人員依照法定職權(quán)和法定程序，具體運(yùn)用法律處理案件的專門活動，其范圍涵蓋公安工作，因此，消防工作中的監(jiān)督執(zhí)法工作本身就是司法工作。
(三)*、國務(wù)院《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)的三個(gè)改革新政策及新方案【全文】，這一文件的出臺歷經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的多次會議醞釀，等中央領(lǐng)導(dǎo)的多次批示，又廣泛征求了各地、各有關(guān)部門和基層單位的意見，先后經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議、中央政治局常委會議審議通過，可以說是涉及消防部隊(duì)改革的最具體也是最權(quán)威的文件，絕對可以看做公安改革以及消防改革的綱領(lǐng)性文件。
意見和方案文件的全文目前雖然還不得而知，但從公開出的新聞信息中不難分析得出一些消防部隊(duì)改革的信號。 下面僅對這一文件進(jìn)行詳細(xì)分析。
在宏觀上，文件提出全面深化公安改革的總體目標(biāo)是：完善與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。這一目標(biāo)中的重點(diǎn)是 “建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制”。
那么如何建立符合公安性質(zhì)任務(wù)的管理體制呢?
文件提出全面深化公安改革共有七個(gè)方面的主要任務(wù)、100多項(xiàng)改革措施。七大任務(wù)分別是：一是健全維護(hù)國家安全工作機(jī)制，二是創(chuàng)新社會治安治理機(jī)制，三是深化公安行政管理改革，四是完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，五是完善公安機(jī)關(guān)管理體制，六是健全人民警察管理制度，七是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。 在這七項(xiàng)中，第三項(xiàng)“深化公安行政管理改革”是涉及消防部隊(duì)改革的重點(diǎn)，那么中央將會如何深化公安行政管理改革呢?
文件提出在深化公安行政管理改革方面，這次改革的8大重點(diǎn)，分別是深化行政審批制度改革、推進(jìn)戶籍制度改革、創(chuàng)新人口服務(wù)管理、改革邊防出入境管理制度、健全外國人在中國永久居留制度、深化交通管理制度改革、改革消防監(jiān)督管理制度和創(chuàng)新行政管理服務(wù)方式等，共30多項(xiàng)改革措施。毫無疑問，其中涉及消防改革的核心內(nèi)容就是第七項(xiàng)“改革消防監(jiān)督管理制度”，這是國家文件中明確提出消防改革的最具體要素，經(jīng)常寫公文的人都知道，正式文件中的每個(gè)字，每個(gè)詞都反映出具體工作的要求和力度，需要注意的是，文件中關(guān)于行政審批、人口服務(wù)、外國人居留等方面分別用了“深化”、“創(chuàng)新”和“健全”這三個(gè)詞，由此我們可知，對這些工作的要求主要是“深”、“新”和“全”，再看消防和邊防工作的要求，用的詞都是“改革”，我們知道“改革”這個(gè)詞的力度僅次于“革命”，《現(xiàn)代漢語詞典》里面講，改革常指改變舊制度、舊事物。對舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作局部或根本性的調(diào)整變動�？梢灶A(yù)想到，消防監(jiān)督管理制度必然發(fā)生重要調(diào)整，結(jié)合文件中提出的將 “縮小建設(shè)工程消防審批范圍�！�、“建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機(jī)制。按照職位類別和職務(wù)序列，對人民警察實(shí)行分類管理”的要求，不難得出，消防監(jiān)督執(zhí)法制度將會發(fā)生巨大改變的結(jié)論。
三、現(xiàn)行的消防體制將做何改變?
(一)防滅火工作將仍然隸屬公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。不管是防火監(jiān)督工作，還是滅火救援工作，絕對都是公共安全工作管理的范圍，也就是公安工作不可分割的一部分，沒有哪個(gè)國家的消防工作可以離開公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和各警種的配合，這一點(diǎn)在《人民警察法》、《消防法》中也都有所體現(xiàn)�？梢赃@樣講，防火監(jiān)督崗位的現(xiàn)役干部即使轉(zhuǎn)為人民警察，滅火救援崗位的官兵即使轉(zhuǎn)為武警總部和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，也必將仍然隸屬公安機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。
(二)防火監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力將大幅縮小。按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件所述，建設(shè)工程消防審批范圍必將縮小，原有部分審核和驗(yàn)收職能很有可能將從消防監(jiān)督執(zhí)法中分離出去，劃歸地方住建部門承擔(dān)，消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)督檢查，這樣一來既劃清了消防部門與住建、安檢、質(zhì)檢的權(quán)力，又可相互制約。
(三)垂直管理的體系將有可能被打破。在詳細(xì)闡述這一觀點(diǎn)之前，需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，消防工作絕對屬于地方事權(quán)，不屬于中央事權(quán)，也就是消防工作絕對屬于地方政府管理的工作，不像稅收和國防等工作屬于中央事權(quán)，理應(yīng)由中央政府垂直管理。但在現(xiàn)行的體制中，我們實(shí)際上實(shí)行的是自上而下的統(tǒng)一管理，也就是垂直管理，實(shí)行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理，實(shí)行垂直管理的特點(diǎn)就是垂直性、相對獨(dú)立性，業(yè)務(wù)運(yùn)行基本上脫離同級政府的行政管理框架，封閉在系統(tǒng)的條條框架內(nèi)，而且特別強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)的敏感性和保密性。對于消防工作而言，采取這種體制是完全沒有必要的。消防工作，尤其是防火監(jiān)督工作宜采用屬地化管理，也就是水平或半水平管理，此次改革很有可能將對垂直化管理的體制進(jìn)行改進(jìn)。
(四)防火監(jiān)督職能可能移交公安機(jī)關(guān)。按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件中提及的內(nèi)容，防火監(jiān)督職能很有可能被移交，消防支隊(duì)的防火監(jiān)督處和大隊(duì)很有可能成為市(縣)級公安機(jī)關(guān)的一個(gè)處或科室，與公安機(jī)關(guān)的其他職能處室一樣，“人”、“財(cái)”、“物”權(quán)隸屬公安機(jī)關(guān)管理。這樣既解決了軍人不宜執(zhí)法的問題，也有助于落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，即符合改革意見中提到的執(zhí)法終身責(zé)任制的要求，又有助于提高監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化和職業(yè)化水平。
(五)滅火救援職能可能暫時(shí)保留現(xiàn)役制度。此次公安體制的改革的主要目的之一在于“確保人民群眾公共安全感、滿意度和執(zhí)法公信力的提升”，毋庸置疑，在現(xiàn)行體制中，人民群眾對公安消防部隊(duì)最不滿的主要是表現(xiàn)在監(jiān)督執(zhí)法工作，相比之下，雖然滅火救援工作中也有部分缺陷，例如官兵職業(yè)化水平不高，專業(yè)化技能欠缺傳承等問題，但相比之下，矛盾并不像監(jiān)督執(zhí)法工作那樣突出。結(jié)合“必須堅(jiān)持黨對部隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)”的批示，滅火救援職能很有可能會成為人民武裝警察的警種部隊(duì)，與交通、黃金、水電、森林一樣，采取武警總部和業(yè)務(wù)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由武警總部對其軍事、政治、后勤工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公安部負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)工作。
(一)改革人事政策。主要從四個(gè)方面入手，一是干部職業(yè)化，以建立軍官職業(yè)化制度為牽引，逐步形成科學(xué)規(guī)范的干部制度體系，重點(diǎn)保留作戰(zhàn)訓(xùn)練方面骨干，部分非戰(zhàn)斗崗位調(diào)整為士官代替;二是大規(guī)模招收文職人員，補(bǔ)充現(xiàn)役消防隊(duì)伍，主要充實(shí)非戰(zhàn)斗崗位;三是改進(jìn)兵役制度，擴(kuò)大士官隊(duì)伍比例，特別應(yīng)借鑒美軍制度，干部盡量不要參與或少參與部隊(duì)管理事務(wù)，主要從事戰(zhàn)術(shù)研究，讓士官或警士長發(fā)揮管理作用，各司其職;四是建立有別于解放軍和武警內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)的消防部隊(duì)官兵退役安置制度，這一點(diǎn)尤其重要，我認(rèn)為目前消防部隊(duì)骨干人才流失主要有兩大重要原因，一方面大學(xué)生干部增加，這部分人很難干滿20年，導(dǎo)致部分專業(yè)人才對工作前景失去信心，提前轉(zhuǎn)業(yè);另一方面義務(wù)兵選取士官的積極性下降，士官人才難以保留。
(二)改革工資福利。建立針對消防部隊(duì)的專項(xiàng)津貼補(bǔ)助，提高消防官兵工資福利待遇，尤其是重點(diǎn)提高士官福利待遇，擴(kuò)大社會化保障，保證消防部隊(duì)官兵家屬和子女享受較高的社會福利。
(三)改革編制結(jié)構(gòu)。優(yōu)化消防部隊(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)，集中使用現(xiàn)役警力，將部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或火災(zāi)較少地區(qū)的現(xiàn)役隊(duì)伍調(diào)整為專職或志愿消防隊(duì)伍，集中在省會或較大城市使用現(xiàn)役警力，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)役消防隊(duì)伍的全覆蓋，調(diào)整官兵比例、基層與機(jī)關(guān)比例，減少非戰(zhàn)斗機(jī)構(gòu)和人員。
(四)改革領(lǐng)導(dǎo)體制。優(yōu)化部消防局和總隊(duì)機(jī)關(guān)職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善各部門領(lǐng)導(dǎo)管理體制。建立適應(yīng)現(xiàn)代滅火救援工作的滅火救援聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)和聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，推進(jìn)作戰(zhàn)訓(xùn)練和保障體制改革
