財政部長力挺養(yǎng)老保險名義賬戶制：改革不能等 要快
中國運行了17年的“社會統(tǒng)籌加個人賬戶”養(yǎng)老保險制度又一次走到了十字路口。
隨著自2001年開始的做實個人賬戶試點難以為繼，名義賬戶制重回決策者視野。
財政部部長樓繼偉28日表示，做實個人賬戶已經(jīng)無法持續(xù)，名義個人賬戶(NDC)是下一步完善養(yǎng)老保險個人賬戶可選擇的模式。
樓繼偉是在“中國社會科學(xué)院社會保障國際論壇2014暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》發(fā)布式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會’”上發(fā)言時做出如上表述的。
在“統(tǒng)賬結(jié)合”的根本制度不變的前提下，是做“真金白銀”的積累型個人賬戶，還是“記賬式”的名義賬戶，一直都在理論界和政府部門中充滿爭議。
過去17年，“做實”為主流，如今，承認(rèn)空賬的名義賬戶制獲得了更多的共識。樓繼偉以學(xué)者身份“力挺”名義賬戶制，更是加重了名義賬戶制在養(yǎng)老保險頂層設(shè)計中的權(quán)重。
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，在做實個人賬戶13年未果的情況下，及時轉(zhuǎn)向名義賬戶制，輕裝上陣，把精力放在加強(qiáng)個人賬戶多繳多得的功能上，以期在制度結(jié)構(gòu)上徹底解決養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性。
從“做實”到“完善”
十八屆三中全會提出的養(yǎng)老保險改革的基本方針是“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶”。鄭秉文說，從做實個人賬戶試點向完善個人賬戶制度轉(zhuǎn)型，意味著個人賬戶功能定位的重大改變。
樓繼偉認(rèn)為，中央不提“做實”而提“完善”，為個人賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶制提供了改革的空間�！懊x賬戶制并不等于是欠賬，并不等于空賬運行，它是一種可選擇的模式�！睒抢^偉說。
中國養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個前所未有的混合型部分積累制(現(xiàn)收現(xiàn)付制加個人積累制)，其初衷是將社會統(tǒng)籌和個人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來，目的是實現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。
在制度的實際執(zhí)行中，由于政府沒有承擔(dān)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)制成本，個人賬戶繳費不得不用于保障當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，形成了“空賬”。
人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已經(jīng)達(dá)到了3.1萬億元。
雖然為解決規(guī)模越來越大的空賬問題，2001年中央決定由遼寧省實施個人賬戶試點，但各省做實的積極性并不高。2008年盡管已經(jīng)擴(kuò)大到了13個省份，其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委托運營協(xié)議，但此后再也沒有省份愿意加入。
試點運行13年來做實賬戶額與空賬額的差距越來越大，空賬規(guī)模從2007年的1.1萬億元擴(kuò)大到了2013年底的3.1萬億元，做實賬戶額則從790億元提高到了4154億元。
樓繼偉表示，早在遼寧試點兩年之后他就發(fā)現(xiàn)個人賬戶難以做實，一是因為代際成本無法化解，二是面臨高成本和道德風(fēng)險，做實之后若是選擇像智利完全市場化的運行模式，管理的費用非常高，而且一旦有投資項目破產(chǎn)，政府必須為道德風(fēng)險買單。
個人賬戶成為了養(yǎng)老保險制度的一塊“心病”。鄭秉文說，做實賬戶試點曠日持久，進(jìn)展并不順利，制度長期不能定型，空賬成為影響參保人信心的一個軟肋，當(dāng)初建立個人賬戶調(diào)動參保人積極性的目的基本落空了。
“做實”走到盡頭
自2008年之后，再沒有任何一個省份愿意加入到做實個人賬戶的行列中來。一方面是由于轉(zhuǎn)型成本的解決沒有法制化、力度有限，中央財政僅對少數(shù)幾個省進(jìn)行數(shù)量有限的配比補(bǔ)貼，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的試點省份完全由地方財政解決，大部分地方政府積極性不高。
上海人社局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，上海每年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金本來就收不抵支，缺口很大，財政補(bǔ)貼成為常態(tài)。2007年~2013年共補(bǔ)貼538億元，主要用于當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，其中，2007年~2008年，擠出102億元做實賬戶，此后均未做實。截至2013年，做實賬戶基金僅為123億元。
鄭秉文說，不僅地方政府積極性不高，另一方面中央政府的積極性也在消退。各級政府都意識到將財政資金存在個人賬戶，將變成永遠(yuǎn)都不可能收回的“沉沒成本”。擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模等于將更多的財政資金置于貶值風(fēng)險之中。
宣告養(yǎng)老保險個人賬戶試點失敗的標(biāo)志性事件，是2010年以來中央財政對遼寧做實試點的補(bǔ)貼處于暫時中止?fàn)顟B(tài)，當(dāng)期發(fā)放的缺口由遼寧省閑置的個人賬戶資金補(bǔ)足，從而提高宏觀資金運用的效率。
人社部社會保險管理中心主任唐霽松在昨天的會議上稱，面對養(yǎng)老保險基金發(fā)放的當(dāng)期缺口，中央特批遼寧省向已經(jīng)做實的個人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，如今借款額已經(jīng)達(dá)到了700多億。
唐霽松說，做實個人賬戶的黃金時期已經(jīng)過去了。
遼寧試點的困境，促使樓繼偉從關(guān)注積累制的智利模式，轉(zhuǎn)向了以瑞典為代表的名義賬戶制。
名義賬戶制度的學(xué)名為“名義繳費確定型”，其本質(zhì)有兩點：在融資方式上實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上采取繳費確定型。簡而言之，就是以后個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進(jìn)行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發(fā)放的依據(jù)。
鄭秉文認(rèn)為，在目前統(tǒng)賬結(jié)合框架內(nèi)，個人賬戶部分從做實賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶，不僅僅是簡單的個人賬戶從實賬到空賬的轉(zhuǎn)變。“這輪改革是制度升級，是結(jié)構(gòu)調(diào)整，目的是增強(qiáng)多繳多得的激勵機(jī)制，強(qiáng)化精算中性因素。”他說。
“改革不能再等，要快”
樓繼偉認(rèn)為，當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合的制度應(yīng)該堅持，但有巨大的改進(jìn)空間，有非常不完善之處，在公平性和持續(xù)性上都有問題。
“改革不能再等，要快�！睒抢^偉說，因為逆向選擇和道德風(fēng)險越來越嚴(yán)重，近年來已經(jīng)出現(xiàn)了給付增長大于繳費增長，2013年兩者差距仍在擴(kuò)大。
2013年出現(xiàn)的一個新情況是，養(yǎng)老保險征繳收入和支出之間的差距越來越大。
人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總收入的增長率為13.40%，總支出增長率為18.69%，后者比前者高5.29個百分點。
“這不是老齡化能夠解釋的，說明參保單位、地方政府都趕在全國統(tǒng)籌之前‘放水’，政府主動要企業(yè)個人少交費，甚至把一些不符合的人也加入到制度中來，所以必須盡快進(jìn)行改革�！睒抢^偉說。
《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》稱，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金運行壓力越來越大，當(dāng)期結(jié)余比上一年減少了200多億元，備付月數(shù)也比上一年減少了0.10個月。黑龍江省已經(jīng)嚴(yán)重收不抵支，當(dāng)期結(jié)余為-40.43億元。
該報告還顯示，如果只考慮征繳收入，不含財政補(bǔ)助，2013年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期結(jié)余只有163.17億元，比2012年減少了742.45億元。全國只有12個省份征繳收入大于支出。
樓繼偉表示，由于社會保險的碎片化，各地財政已經(jīng)對社保共計付出1.7萬億元，占社會保險總盈余的63%
