黑龍江省司法鑒定管理?xiàng)l例起草解讀
一、制定條例的必要性
按照我國刑事、民事、行政三大訴訟法的規(guī)定，司法鑒定結(jié)論是重要的證據(jù)之一，在訴訟活動中起著至關(guān)重要的作用。在司法實(shí)踐中，無論是刑事的、民事的、經(jīng)濟(jì)的，還是行政的等各類案件，都會遇到一些專門性問題，需要由有關(guān)的專家或者專業(yè)人員對相關(guān)事物進(jìn)行科學(xué)的分析、檢驗(yàn)和評斷，幫助辦案人員鑒別真?zhèn)�、分清是非、確認(rèn)事實(shí)，從而對案件做出正確、公平的判斷和裁決。由此可以看出，司法鑒定是訴訟活動中的一個重要環(huán)節(jié)，鑒定結(jié)論是揭露、打擊犯罪，排解各種糾紛的重要依據(jù)之一，它的正確與否，直接關(guān)系案件的審判結(jié)果，關(guān)系法律、法規(guī)的正確實(shí)施，關(guān)系公民、法人的切身利益，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定也產(chǎn)生一定程度的影響。
近些年來，我省的司法鑒定工作有了巨大發(fā)展，鑒定的業(yè)務(wù)范圍逐步拓寬，鑒定機(jī)構(gòu)和人員大量增加，需要進(jìn)行鑒定的訴訟案件越來越多，這既是不斷發(fā)展的必然趨勢，也是民主法制不斷健全、人們的法制觀念不斷提高的客觀反映。但是，隨著社會對司法鑒定需求的增加，司法鑒定工作中的問題暴露得也越來越明顯。根據(jù)群眾的大量反映和我們的調(diào)查，當(dāng)前我省的司法鑒定工作確實(shí)存在一些亟待解決的問題。一是鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)立和鑒定人員的從業(yè)資格缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置比較混亂。有的鑒定機(jī)構(gòu)未經(jīng)任何批準(zhǔn)手續(xù)和資格認(rèn)定就組建起來，鑒定設(shè)備和技術(shù)手段不符合要求，鑒定人員的業(yè)務(wù)水平也不夠，掛起牌子就承攬業(yè)務(wù)。二是缺乏嚴(yán)密的鑒定程序和操作規(guī)程，鑒定的隨意性很大。有的受拜金主義的支配，當(dāng)事人只要給錢，要什么鑒定就出什么鑒定，使錯誤鑒定屢見不鮮。三是多頭鑒定、重復(fù)鑒定的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，嚴(yán)重干擾訴訟活動的正常開展。通過調(diào)查了解到，我省各市(地)的司法機(jī)關(guān)中，都有一些多次鑒定的典型案例。在這些案件中，針對同一事實(shí)，有的有三、四份鑒定，有的甚至有七、八份鑒定，互相矛盾，各持一說，使審判人員無所適從，難以采信和決斷，造成案件久拖不決，延誤了訴訟時間，同時也使當(dāng)事人到處奔波，重復(fù)繳納鑒定費(fèi)用，增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
對于司法鑒定中的上述問題，人民群眾和司法機(jī)關(guān)早有反映，有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也有所察覺。我省在前幾年曾由省委政法委牽頭，成立了法醫(yī)鑒定領(lǐng)導(dǎo)小組和司法精神病鑒定委員會，負(fù)責(zé)對人體傷害和精神病鑒定的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，收到了一定效果。但是，由于這兩個組織不是法定的，所調(diào)整的鑒定面也比較窄，因而起的作用不夠大，司法鑒定中的問題并沒有從根本上得到解決。
綜合分析各種原因，司法鑒定工作中之所以存在許多問題，主要在于法律制度不完善、不健全。到目前為止，我國還沒有一部關(guān)于司法鑒定的專門法律，有關(guān)司法鑒定問題只在刑事、民事和行政三部訴訟法律中作了原則規(guī)定，而對鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)置、鑒定人的資格條件、鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定程序、鑒定的管理、鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員的法律責(zé)任等一系列問題，都沒有明確的說法，使司法鑒定工作實(shí)際上處于無法可依、無章可循的狀態(tài)。因此，制定一部地方性法規(guī)，通過立法確立起一套比較完備的司法鑒定工作的法律制度，把司法鑒定工作納入法制軌道，是我省司法工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，是立法工作的一項(xiàng)重要工程。完成好這項(xiàng)任務(wù)，可以有效地治理司法鑒定工作中的混亂現(xiàn)象，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障訴訟活動的順利開展。
二、條例的起草過程
條例從醞釀立項(xiàng)到起草，經(jīng)歷了較長時間。開始時，曾設(shè)想只搞一個規(guī)范司法醫(yī)學(xué)鑒定的地方性法規(guī)，并組織人員赴吉林省進(jìn)行考察。今年初，內(nèi)司委會同省政府有關(guān)部門一起深入到哈爾濱、齊齊哈爾、大慶等市和部分縣、區(qū)進(jìn)行了廣泛的調(diào)查研究，分別召開政府有關(guān)部門、公檢法機(jī)關(guān)從事鑒定工作的同志以及社會各界代表參加的一系列座談會。座談中大家一致反映，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，司法鑒定的領(lǐng)域越來越寬，幾乎涉及社會生活的各個方面，在這種情況下，只規(guī)范法醫(yī)學(xué)方面的鑒定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)客觀需要。從社會需求出發(fā)，大家一致呼吁加強(qiáng)對社會專門鑒定機(jī)構(gòu)的管理，制定一部調(diào)整所有司法鑒定的地方性法規(guī)。
社會調(diào)查結(jié)束后，各有關(guān)部門共同商定，由省人大內(nèi)司委牽頭，抽調(diào)省公、檢、法、司機(jī)關(guān)從事鑒定工作的專家、技術(shù)骨干，法學(xué)研究所副高職以上的研究人員共9人成立了起草小組，研究起草調(diào)整全方位司法鑒定的法規(guī)條文。起草小組廣泛收集了國家有關(guān)的法律、法規(guī)，有關(guān)的司法解釋、規(guī)章以及有關(guān)機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件，學(xué)習(xí)了一些理論專著和外國的一些參考資料，對有些問題進(jìn)行反復(fù)的探討、分析。經(jīng)過半年多的努力，進(jìn)行了六次大的修改，形成了征求意見稿。然后，分三條線在全省廣泛散發(fā)，征求意見。三條線的意見上來后，法規(guī)起草小組及時進(jìn)行了歸納整理，對征求意見稿進(jìn)行了修改，形成了草案第7稿。上月中旬，內(nèi)司委的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)將草案帶到北京，向全國人大法工委和司法部作了匯報，全國人大法工委還征求了國家公、檢、法機(jī)關(guān)的意見，并對草案條文逐一進(jìn)行了研究，認(rèn)真同我們進(jìn)行了座談，對有些條文提出了修改意見。司法部也給予了高度評價，表示“規(guī)范司法鑒定工作是我們多年的夙愿，龍江站得高，看得遠(yuǎn)，搞了近百條，很不容易”，“條例是比較成熟的”，并在有關(guān)的會議上向全國其他省市推薦了我省的做法。內(nèi)司委和起草小組根據(jù)這些意見，對條例草案又進(jìn)行了修改，決定提請本次會議進(jìn)行審議。
三、起草條例的指導(dǎo)思想
條例在起草過程中，注意遵循了以下指導(dǎo)思想：
第一，以國家現(xiàn)行的司法鑒定體制為基礎(chǔ)，完善和加強(qiáng)我省的司法鑒定制度。在協(xié)調(diào)、規(guī)范公、檢、法機(jī)關(guān)內(nèi)部的鑒定機(jī)構(gòu)及其鑒定活動的同時，又有針對性地對社會鑒定機(jī)構(gòu)從事司法鑒定活動加強(qiáng)了管理，創(chuàng)設(shè)了司法鑒定許可證制度，嚴(yán)密了司法機(jī)關(guān)委托社會專門鑒定機(jī)構(gòu)從事司法鑒定的條件與程序。
第二，以國家法律和有關(guān)的司法解釋為依據(jù)，緊密結(jié)合我省實(shí)際，針對司法鑒定的申請、決定、委托、操作等各個環(huán)節(jié)，盡量做出具體規(guī)定，使司法鑒定工作真正有法可依，并著重解決重復(fù)鑒定過多，鑒定機(jī)構(gòu)較亂的問題。
第三，為適應(yīng)當(dāng)前司法體制改革的需要，確保公、檢、法機(jī)關(guān)依法行使司法鑒定職權(quán)、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，力圖制定一部全省統(tǒng)一的，比較完備的、高質(zhì)量的地方性司法鑒定法規(guī)。
四、對條例幾個主要問題的說明
(1)關(guān)于司法鑒定的范圍?
社會上需要進(jìn)行鑒定的事物很多，這部法規(guī)只調(diào)整司法鑒定這一塊。為了明確法規(guī)的調(diào)整范圍，條例第二條對什么是司法鑒定作了比較明確的界定，主要指兩種情況：一是指已進(jìn)入訴訟程序的鑒定;二是指無鑒定不能立案的鑒定。簡單地說，涉及訴訟活動的鑒定行為，是本條例所要調(diào)整的，除此之外的其他鑒定，不屬于本條例的調(diào)整范圍。
(2)關(guān)于司法鑒定應(yīng)遵循的基本原則
我國刑事、民事、行政三大訴訟法均將“鑒定結(jié)論”列為法定證據(jù)。為確保鑒定結(jié)論的權(quán)威與公正，根據(jù)我省當(dāng)前司法鑒定的實(shí)際情況和存在的突出問題，條例第四條規(guī)定了司法鑒定的一些基本原則;如：忠實(shí)于事實(shí)真相，科學(xué)、及時的原則;依法獨(dú)立進(jìn)行，禁止非法干涉的原則;實(shí)行回避、保密、時限和錯鑒追究的原則等。這些基本原則，對具體鑒定的操作、解釋和適用將起到指導(dǎo)作用。
(3)關(guān)于司法鑒定機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限
我國刑事、民事、行政三大訴訟法對公、檢、法三機(jī)關(guān)的鑒定職權(quán)只有原則規(guī)定。公、檢、法三機(jī)關(guān)本系統(tǒng)內(nèi)部對各自的鑒定權(quán)限也有一些具體規(guī)定。條例依據(jù)這些規(guī)定在第十二、十三、十四條分別對公檢法三機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)各自的鑒定職權(quán)作出了較明確的劃分。
司法鑒定從程序上主要包括申請、決定、委托與實(shí)施等環(huán)節(jié)，其中鑒定的決定是中心環(huán)節(jié)，決定權(quán)是鑒定權(quán)的核心。條例第八條對此明確規(guī)定：“司法鑒定的決定權(quán)由人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄行使”。有些鑒定，司法機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行，而必須委托社會專門鑒定機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。當(dāng)前的主要問題是：委托主體不明，責(zé)任不清，辦案人個人委托的現(xiàn)象比較普遍，致使委托鑒定質(zhì)量不高，辦案人操縱、影響鑒定的問題時有發(fā)生。為此，條例規(guī)定：“司法機(jī)關(guān)需要委托社會專門鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定的，由本級司法機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理”。同時又規(guī)定：“禁止社會專門鑒定機(jī)構(gòu)接受辦案人的個人委托�！�
(4)關(guān)于對司法鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)的限定和對社會專門鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行許可證制度。
當(dāng)前，我省司法鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和鑒定人技術(shù)能力參差不齊，一些部門、行業(yè)的鑒定水準(zhǔn)較低，不適應(yīng)司法鑒定工作的需要。特別是社會專門鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定都是收費(fèi)的，一些鑒定機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)動，不擇手段地爭搶鑒定項(xiàng)目，使司法鑒定的科學(xué)性和公正性很難得到保證。為解決這些問題，條例從三個方面作了規(guī)定：一是規(guī)定了司法鑒定機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員數(shù)量和職稱的最低標(biāo)準(zhǔn)(第十六條、第二十二條)。二是限定了司法鑒定機(jī)構(gòu)的數(shù)量。條例第二十五條規(guī)定，有資格接受委托從事司法鑒定活動的社會專門鑒定機(jī)構(gòu)，設(shè)省、市(地)兩級，每級同一行業(yè)最多不超過5個。三是實(shí)行許可證制度。通過核發(fā)許可證，限制資質(zhì)條件差的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)入司法鑒定活動領(lǐng)域，限制司法鑒定機(jī)構(gòu)過多、過濫而產(chǎn)生的不正當(dāng)競爭。
(5)關(guān)于司法鑒定委員會
長期以來，我國的司法鑒定活動沒有成型的管理制度。為了切實(shí)解決重復(fù)鑒定過多過濫的問題，使我省實(shí)現(xiàn)依法治鑒，使司法鑒定活動在強(qiáng)有力的監(jiān)督下進(jìn)行，有必要設(shè)立一個在省內(nèi)具有最高權(quán)威的鑒定機(jī)構(gòu)，行使省內(nèi)終局鑒定權(quán)�；谶@個考慮，本條例設(shè)置了司法鑒定委員會。這個委員會除了有省內(nèi)終局鑒定權(quán)外，還賦于它主要是以公、檢、法為對象的鑒定活動的協(xié)調(diào)權(quán)。這樣規(guī)定，既解決了司法鑒定活動失控的問題，也有利于維護(hù)司法鑒定管理相對人的合法訴權(quán)，符合我省依法治省的精神。
(6)關(guān)于司法鑒定工作的管理
前不久下發(fā)的國務(wù)院“三定方案”已明確司法行政部門管理面向社會的司法鑒定服務(wù)工作。
根據(jù)這個方案和我國現(xiàn)行司法鑒定管理體制，條例草案專設(shè)了第三章，將我省司法鑒定的管理工作分成兩部分：一部分是對司法機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的管理;另一部分是對社會專門鑒定機(jī)構(gòu)的管理。對前者的管理，條例草案第三十五條規(guī)定為“司法機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定工作，由省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳按系統(tǒng)規(guī)定分級管理、監(jiān)督。”對后者的管理，條例草案第三十六條規(guī)定為：“社會專門鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定工作由省司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。省司法行政機(jī)關(guān)可以授權(quán)市(地)司法行政機(jī)關(guān)管理本轄區(qū)社會專門鑒定機(jī)構(gòu)的司法鑒定工作�！边@樣規(guī)定即符合國務(wù)院“三定方案”的精神，又和國家現(xiàn)行的司法鑒定體制相適應(yīng)，比較符合我省實(shí)際情況，也便于操作，切實(shí)可行。
(7)關(guān)于重新鑒定
在司法實(shí)踐中，對已有鑒定再次進(jìn)行重新鑒定是允許的。但在重新鑒定中出現(xiàn)的問題較多，突出的問題是不必要的多頭鑒定、重復(fù)鑒定。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有的案件的鑒定多達(dá)六、七份，使審判機(jī)關(guān)對多個鑒定結(jié)論無所適從、無法適用。同時，也加重了當(dāng)事人承擔(dān)鑒定費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。有的鑒定久鑒不結(jié)，案件久拖難判，激化了社會矛盾。針對這種情況，條例規(guī)定：“重新鑒定可以進(jìn)行兩次，兩次重新鑒定后對鑒定結(jié)論仍有異議的，由省司法鑒定委員會作終局鑒定。”
(8)關(guān)于文證審查的效力問題
文證審查就是審查文字證據(jù)，是指司法機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)對案件中的鑒定書、檢驗(yàn)報告等技術(shù)性證據(jù)材料的審查。但對該文證審查意見書能否作為證據(jù)使用，我國三大訴訟法均無明確規(guī)定，公、檢、法三機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)定也不盡一致。根據(jù)國家最高司法機(jī)關(guān)文件的精神，條例作了如下規(guī)定：“文證審查意見書一般不作鑒定結(jié)論使用。但是，對不需要進(jìn)行現(xiàn)場勘查或?qū)嶓w檢驗(yàn)，且技術(shù)性證據(jù)材料真實(shí)充分，能做出正確判斷的，可以作為鑒定結(jié)論使用�！边@樣規(guī)定可以解決那些實(shí)物已經(jīng)丟失、尸體已經(jīng)火化等重新鑒定無法進(jìn)行、致使案件久拖不結(jié)的問題。
(9)關(guān)于鑒定時限
我國法律對司法鑒定尚沒有鑒定時限的規(guī)定。實(shí)踐中司法鑒定久鑒不結(jié)的現(xiàn)象時有發(fā)生，往往影響了訴訟時限。為了解決這一問題，條例創(chuàng)設(shè)了我省的司法鑒定的時限制度。首先在總則中，把時限制度作為一個基本原則確定下來。在分則中根據(jù)鑒定的不同類型、鑒定的難易程度等都分別作出了不同的規(guī)定。如補(bǔ)充鑒定、文證審查、物證鑒定規(guī)定為7日;司法會計(jì)、重新鑒定等規(guī)定為15日;建筑工程質(zhì)量鑒定和精神疾病的重新鑒定等規(guī)定為1個月等等。
(10)關(guān)于法律責(zé)任
我國目前尚無這方面的法律規(guī)定。為加強(qiáng)對司法鑒定機(jī)構(gòu)及其鑒定人員的管理，增強(qiáng)其責(zé)任感，避免給當(dāng)事人因錯誤鑒定所造成的經(jīng)濟(jì)損失，貫徹錯鑒追究制度，確保司法鑒定的公正性，條例草案創(chuàng)設(shè)了第七章法律責(zé)任，對違反本條例的各種違法行為，分別規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。這就保證了本條例的貫徹實(shí)施。
