失業(yè)保險是再就業(yè)工程中的三條保障線之一，其主要功能是通過對失業(yè)者提供物質(zhì)幫助，使他們在失業(yè)期間的基本生活得以維持，為其再就業(yè)提供緩沖期和就業(yè)培訓指導，促使其盡快實現(xiàn)再就業(yè)。近年來，我國失業(yè)保險事業(yè)取得快速發(fā)展，無論參保人數(shù)還是覆蓋率均取得較快增長，發(fā)揮了失業(yè)保險的基本職能。然而，與參保人數(shù)和失業(yè)保險基金日趨增加相反，我國長年存在比較嚴重的失業(yè)保險基金收大于支的現(xiàn)象，導致大量失業(yè)保險基金滾存結(jié)余。據(jù)財政部公布的《關(guān)于全國社會保險基金決算的說明》，失業(yè)保險收入1139億元，完成預(yù)算的124%，其中，失業(yè)保險費收入1081億元，比上年增長22%，完成預(yù)算的123%。失業(yè)保險支出450億元，完成預(yù)算的91%，其中，失業(yè)保險金支出181億元，比上年僅增長13%，完成預(yù)算的88%。連年的收大于支，造成了失業(yè)保險基金滾動結(jié)存大幅增加，收支結(jié)余689億元，年末滾存結(jié)余已達2930億元，2007年這一數(shù)字僅為979億元�；鹄塾嫿Y(jié)余過多，支出渠道過窄，惠及參保人群人數(shù)過少，失業(yè)保險基金的使用效率過低，嚴重降低了失業(yè)保險制度的功能發(fā)揮。
一、我國失業(yè)保險基金結(jié)余過多的原因
我國失業(yè)保險基金不合理結(jié)余過高的根本原因在于收入和支出、供給與需求的嚴重失衡。具體表現(xiàn)為：
(一)繳費人群與需領(lǐng)取人群錯位導致基金滾存結(jié)余沉淀。我國失業(yè)保險繳費主體是有穩(wěn)定就業(yè)崗位的國有企業(yè)和事業(yè)單位職工，這些群體基本不存在失業(yè)的風險，他們的繳費等于給失業(yè)保險基金增加了一個隱形的財政轉(zhuǎn)移支付機制。另一方面，根據(jù)《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，領(lǐng)取失業(yè)保險金有著嚴格的門檻限制條件，即參保繳費達一年以上、非因本人意愿中斷就業(yè)、已辦理失業(yè)登記并有求職要求者才可享受失業(yè)保險待遇。一大批真正需要領(lǐng)取失業(yè)保險金的在“體制外”的非正規(guī)就業(yè)群體，如農(nóng)民工群體、企業(yè)下崗職工、大學畢業(yè)的“新生失業(yè)群體”等由于缺乏穩(wěn)定的勞動關(guān)系、繳費時間短、失業(yè)保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙、繳費不能隨身攜帶等原因而不能受益。這種錯位使失業(yè)保險基金的滾存結(jié)余逐漸沉淀。
(二)繳費率偏高帶動基金穩(wěn)定增長。失業(yè)保險制度繳費率應(yīng)秉承“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”的原則，以及在政府、企業(yè)和個人三方負擔的情況下堅持公平性和適度性。各地根據(jù)《失業(yè)保險條例》的規(guī)定確定的費率均比較高，如山西省參照養(yǎng)老保險的繳費辦法設(shè)定最低繳費基數(shù)，即最低繳費基數(shù)不低于當?shù)厣鐣骄べY的60%。，山西社會平均工資為44943元/年，失業(yè)保險的最低繳費基數(shù)為26965.8元/年、2247.2元/月。根據(jù)《失業(yè)保險條例》，單位每月替每位職工至少繳納最低繳費基數(shù)的2%，即44.94元。參照養(yǎng)老保險的最低繳費基數(shù)，使得山西失業(yè)保險繳費率偏高，增加了企業(yè)的負擔，同時帶動失業(yè)保險基金持續(xù)增長。
(三)失業(yè)保險基金給付范圍過窄導致促進就業(yè)的功能難以發(fā)揮。根據(jù)國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》，失業(yè)保險基金主要用于支付失業(yè)保險金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助金，領(lǐng)取失業(yè)保險金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金，以及領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼等。按照此規(guī)定，失業(yè)保險金功能定位主要是保障失業(yè)人員的基本生活，在促進就業(yè)方面的支出僅僅維持在“失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓的補貼”上。這一規(guī)定不僅沒有充分發(fā)揮失業(yè)保險促進再就業(yè)的功能，還把失業(yè)保險待遇期滿后的失業(yè)人員、大批處于“非在領(lǐng)期”的城鄉(xiāng)登記失業(yè)人員、未參保的失業(yè)人員、需要進行培訓提升的正在參加失業(yè)保險的在職職工以及其他一些有就業(yè)、再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)需求的勞動者排除在外�？陀^上造成失業(yè)保險基金“有錢難花”、基金大量沉淀成為閑錢的局面。
二、擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點省份的經(jīng)驗借鑒
為充分發(fā)揮失業(yè)保險制度促進再就業(yè)的功能，2005年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，要求自2006年1月起在北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東7省、直轄市開展適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點工作。試點地區(qū)的失業(yè)保險基金可用于職業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼、社會保險補貼、崗位補貼和小額擔保貸款貼息支出。享受上述補貼和貼息的對象為領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的失業(yè)人員。隨后幾年，這些試點省市不斷擴大支出項目的范圍。
，江蘇省將失業(yè)保險基金支出項目由原來的5大類擴展到10大類，增加了職業(yè)技能鑒定補貼、創(chuàng)業(yè)投資引導基金(包括用于創(chuàng)業(yè)培訓、初次創(chuàng)業(yè)補貼、創(chuàng)業(yè)租金補貼、創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)和創(chuàng)業(yè)型城市創(chuàng)建等)、創(chuàng)業(yè)見習(實訓)生活補助、公共就業(yè)服務(wù)基層平臺信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和公共實訓基地的能力建設(shè)(不含基本建設(shè)支出)。
山東省新增職業(yè)技能鑒定補貼、創(chuàng)業(yè)培訓補貼、創(chuàng)業(yè)崗位開發(fā)補貼支出，開展失業(yè)動態(tài)監(jiān)測所需軟件開發(fā)維護、人員培訓和監(jiān)測企業(yè)信息采集的補貼支出，縣級以上人力資源和社會保障部門設(shè)立的人力資源市場和基層公共就業(yè)服務(wù)平臺信息網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施設(shè)備購置支出。
浙江省將失業(yè)保險基金促進就業(yè)經(jīng)費擴大到職業(yè)介紹補貼;檔案代管補貼;職業(yè)指導培訓補貼;職業(yè)培訓補貼;在崗轉(zhuǎn)崗培訓補貼;職業(yè)技能鑒定補貼;社會保險補貼(含用人單位穩(wěn)定就業(yè)社會保險補貼);崗位補貼(分政府購買公益性崗位補貼、用人單位穩(wěn)定就業(yè)崗位補貼);高校畢業(yè)生見習補貼;創(chuàng)業(yè)培訓補貼、創(chuàng)業(yè)補貼;小額擔保貸款貼息;人力資源市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)補貼;經(jīng)省級人民政府批準的與促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)有關(guān)的其他支出。
其他一些未列入試點的部分省市也開始根據(jù)本省的實際情況，適度擴大了支出范圍，有效緩解了基金結(jié)余虛高和參保人員待遇差的矛盾。如湖南省于將失業(yè)保險基金支出范圍擴大到崗位補貼、轉(zhuǎn)崗培訓補貼、預(yù)防失業(yè)與失業(yè)人員服務(wù)費用支出。基金支出范圍的總額控制在上年度基金收入的20%以內(nèi);河北、內(nèi)蒙等省份為失業(yè)人員發(fā)放取暖補貼;湖北、陜西等省份將對用人單位發(fā)放的穩(wěn)崗補貼標準提高到該單位上年度失業(yè)保險繳費額的40%;甘肅省通過合理運用失業(yè)保險基金完善失業(yè)人員盡快就業(yè)政策、醫(yī)療保險政策、農(nóng)民工參加失業(yè)保險政策等等。
三、對擴大我國失業(yè)保險基金支出范圍的建議
從理論上講，失業(yè)保險是一種現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，不同于養(yǎng)老保險，不需要長期的積累，應(yīng)該隨著經(jīng)濟形勢和就業(yè)環(huán)境的壓力相應(yīng)地調(diào)整制度參數(shù)，盡量做到費盡所用。從全國試點省份的實踐看，均取得了較好的效果。十八屆三中全會指出要“增強失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能”，因此，建議修改《失業(yè)保險條例》，擴大失業(yè)保險基金支出范圍，將促進就業(yè)方面的支出納入失業(yè)保險基金支出范圍。具體建議為：
(一)為領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)人員提供免費職業(yè)技能鑒定。
(二)為領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)人員提供一次免費創(chuàng)業(yè)培訓，培訓標準參照就業(yè)專項資金創(chuàng)業(yè)補貼標準。
(三)將失業(yè)保險基金使用范圍擴大到所有曾經(jīng)參加過失業(yè)保險的登記失業(yè)人員及為正在參加失業(yè)保險的在職職工提供技能提升培訓和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓補貼。
(四)對曾參加失業(yè)保險，現(xiàn)年齡距法定退休年齡不足兩年的失業(yè)人員，發(fā)放生活補貼，標準按失業(yè)保險金標準的一定比例確定。
(五)對小微企業(yè)招用失業(yè)人員并參加社會保險的，給予6個月一定比例的社會保險補貼，減輕小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)成本，用社會保險的連續(xù)性促進靈活就業(yè)的穩(wěn)定性。
(六)將高校畢業(yè)生見習補貼、創(chuàng)業(yè)投資引導基金、創(chuàng)業(yè)補貼等納入支出范圍。
(七)統(tǒng)一農(nóng)村戶籍職工和城鎮(zhèn)戶籍職工參加失業(yè)保險的政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，切實保障農(nóng)村戶籍職工失業(yè)后的基本生活。
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