關(guān)于廢止《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的建議
第十二屆全國人大代表 黃細(xì)花，代表證：1898
一、案由
據(jù)國務(wù)院法制辦公室網(wǎng)站11月20日消息，國家衛(wèi)生計(jì)生委日前起草《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例(送審稿)》(以下簡稱《條例》)，報(bào)送國務(wù)院審查，并向社會(huì)征求意見。我們認(rèn)為，與其修改〈社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法〉為條例，不如取消征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，廢止〈社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法〉。
二、案據(jù)
我們認(rèn)為，國務(wù)院法制辦公室在正式頒布法規(guī)之前，向社會(huì)征求意見，廣泛聽取民意，彰顯了立法為民、依法治國的理念，是我國建設(shè)中可喜的進(jìn)步。我們仔細(xì)閱讀了這份《條例》(送審稿)，認(rèn)為其中有很多內(nèi)容是不妥當(dāng)?shù)�，具體分析如下：
(一)《條例》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理，落實(shí)計(jì)劃生育基本國策，保護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》，制定本條例。”
我們認(rèn)為，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是侵犯了公民的合法權(quán)益，而不是“保護(hù)公民的合法權(quán)益”。中央政法委門戶網(wǎng)站刊登的《我國公民的生育權(quán)都包含哪些內(nèi)容?》指出：“公民的生育權(quán)是一項(xiàng)基本的人權(quán)，公民的生育權(quán)是與生俱來的，是先于國家和法律發(fā)生的權(quán)利，作為人的基本權(quán)利，生育權(quán)與其他由憲法、法律賦予的選舉權(quán)、結(jié)社權(quán)等政治權(quán)利不同，是任何時(shí)候都不能剝奪的……我國法律規(guī)定的生育權(quán)是指公民享有生育子女及獲得與此相關(guān)的信息和服務(wù)的權(quán)利。包括以下幾部分內(nèi)容：1)自由而負(fù)責(zé)地決定生育子女的時(shí)間、數(shù)量和間隔的權(quán)利……;4)生殖健康權(quán)。生殖健康表示人們可以自由決定是否和何時(shí)生育及生育多少。”全國人大的釋法文件《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法釋義》也指出：“我國已加入的國際公約規(guī)定：所有夫婦和個(gè)人都有自由和負(fù)責(zé)任地決定生育數(shù)量和間隔并為此獲得信息、教育和手段的基本權(quán)利。公民依法行使生育權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。”這些文件表明，自主生育是國家承認(rèn)的基本權(quán)利，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)侵犯了這種權(quán)利。
至于“促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”，我們認(rèn)為，人口是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、資源發(fā)掘和環(huán)境改善的最根本性動(dòng)力。對社會(huì)來說，人不是負(fù)擔(dān)，而是貢獻(xiàn)者。古人說，天地間人為貴。有了人，才有了這個(gè)世界，才有一切，生命無價(jià)，生育無罪，這也是世界人口越來越多，但人類整體卻越來越進(jìn)步的根本原因。
現(xiàn)在中國的生育率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于維持民族正常繁衍的更替水平了，2015、2015和人口普查和抽樣調(diào)查顯示的生育率分別只有1.18、1.04、1.26，而還是所謂嬰兒潮的龍年。超低生育水平不利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，中國有必要采取措施提高生育率。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是對所謂的“多生”家庭征收的。如果真的是要“促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”，那么不但不應(yīng)該對多生家庭征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，還應(yīng)該對多生家庭給予補(bǔ)貼。
(二)《條例》第二條規(guī)定：“公民享有依法生育的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)當(dāng)依法履行計(jì)劃生育的義務(wù)，其生育行為應(yīng)當(dāng)符合人口與計(jì)劃生育法的規(guī)定。”
我們認(rèn)為，“公民享有依法生育的權(quán)利”這句話是正確的，但“公民應(yīng)當(dāng)依法履行計(jì)劃生育的義務(wù)”這句話含糊不清。如果把“生育”理解為包括兩部分內(nèi)容：一是“生”，即生孩子;二是“育”，即撫養(yǎng)孩子，那么這是正確的：生育孩子是公民的權(quán)利，撫養(yǎng)孩子是公民的義務(wù)。但如果把“生育”僅理解為生孩子而不包括撫養(yǎng)孩子，那么這句話是不妥當(dāng)?shù)�。因�(yàn)闊o論是多生還是少生，都只是國家提倡的范疇，不屬于國家強(qiáng)制的范疇。如果生育是義務(wù)，那么國家就不會(huì)允許丁克存在，就會(huì)強(qiáng)迫丁克生育，因?yàn)榱x務(wù)是必須履行的，是強(qiáng)制的;而權(quán)利是既可以行使，也可以放棄的，公民的權(quán)利由公民作主。
(三)《條例》第三條規(guī)定：“不符合人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)規(guī)定多生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。”
事實(shí)上，《人口與計(jì)劃生育法》只是“提倡”一對夫婦只生一個(gè)孩子，并未“禁止”一對夫婦生兩個(gè)以上的孩子。“禁止”和“允許”是兩個(gè)對立的概念，就是說要么是禁止，要么是允許。因此既然不是禁止的，那就應(yīng)該是允許的。“提倡”是對人的較高要求，與“鼓勵(lì)”意思相近，它與“禁止”并不是對立的，就是說不提倡的并非就是禁止的。法律只追究違反最低要求(即法律法規(guī)所禁止)的人的責(zé)任，而不追究未按照較高要求行事的人的責(zé)任。征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，是把“提倡”變成了“強(qiáng)制要求”。
(四)《條例》第二十七條 規(guī)定 ：“公安、民政等相關(guān)部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合計(jì)劃生育行政部門做好社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)工作。”把公安、民政等部門捆綁一起配合做好社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)工作，這意味著入戶與計(jì)劃生育捆綁，要求派出所利用戶口來強(qiáng)化社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，不交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就不給上戶口，這也意味著在中國出生的第二個(gè)以后孩子必須交了罰款即所謂的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)后，才能是中國公民，可以預(yù)測將來在中國將有更多的孩子成為黑戶 。?
(五)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度人為造成了很多的黑戶，讓民眾苦不堪言，深受其害。其一是黑戶人口發(fā)展問題，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”制造了一個(gè)規(guī)模不小的黑戶人口問題，不交罰款，就無法獲得正常的社會(huì)身份，無法上學(xué)就業(yè)享受社會(huì)福利，成為被社會(huì)隔絕的另類人口;其二是超生家庭生計(jì)問題，代價(jià)過于昂貴。以城里的超生父母而言，不僅孩子上不了戶口，而且父母丟了工作，無以為生，多生一個(gè)孩居然會(huì)使全家活不下去，幾到崩潰邊緣。因此，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”成了一般人不能挑戰(zhàn)的“紅線”;其三，社會(huì)穩(wěn)定問題。因面臨“超生”懲罰而自殺的事例很多。
例如，12月19日《新民周刊》報(bào)道：因父母無法繳納33萬元的巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，一個(gè)8歲的孩子一直沒有戶口。面對記者的采訪，孩子說道：“我覺得計(jì)生委和公安局的人真壞，我將來長大了想?yún)⒓雍谏鐣?huì)，報(bào)復(fù)他們。” 無辜的孩子被剝奪本該擁有的基本權(quán)益，小小年齡就產(chǎn)生仇恨和報(bào)復(fù)心理，會(huì)給社會(huì)埋下未來不穩(wěn)定的種子。
12月8日人民網(wǎng)報(bào)道：因長期被征收“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，河北省邱縣龔堡村村民艾廣棟于12月4日在村支書家喝農(nóng)藥中毒，經(jīng)醫(yī)院搶救無效后身亡。8月3日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道：河南省西平縣的王茹萍因生二胎，無力繳納巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，與丈夫吵架后自殺。
7月25日《羊城晚報(bào)》報(bào)道：四川省瀘州市敘永縣赤水鎮(zhèn)檬梓村16歲的少女蔡艷瓊喝農(nóng)藥自殺，原因是她沒有戶口，無法參加中考。蔡艷瓊為家中第二胎，因家里無錢繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)而成為“黑戶”。在自殺引起輿論關(guān)注后，當(dāng)?shù)夭艦椴唐G瓊辦理了入戶手續(xù)。3月16日，中國人民大學(xué)化學(xué)系主任、教授、博導(dǎo)、北大博士、哈佛博士后、優(yōu)秀的化學(xué)家曹廷炳因被告發(fā)生育二胎面臨開除，在巨大的精神壓力下跳樓自盡，時(shí)年39歲。
(六)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收滋生腐敗和產(chǎn)生權(quán)力尋租的溫床。如要追問全國這么多年來征收的“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的去處，恐怕會(huì)讓人心驚肉跳、不敢深想。各地都有“放水養(yǎng)魚”的做法，結(jié)果是“你超生我罰款，各取所需各得其所”，繼而引發(fā)了社會(huì)沖突，人為制造了新的人口社會(huì)問題。
(七)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的理由是什么?原國家計(jì)生委新聞發(fā)言人的解釋是：“法律規(guī)定超生者必須繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，不是罰款，而是超生者對社會(huì)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因?yàn)�，多出生人口侵占了較多的社會(huì)公共資源。”我們認(rèn)為，這種說法是不合理的，理由如下：
第一，多出生人口指代不明。從人口學(xué)上來說，下一代的人口數(shù)量要與上一代保持不變，平均每對夫婦要生2.1個(gè)孩子，也就是說：一對夫婦生兩個(gè)孩子，從人口學(xué)上來說是不能算作“超生”的，但現(xiàn)在很多的“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”卻是針對第二胎的。
第二，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不合情理。如果說超生嬰兒“侵占了較多的社會(huì)公共資源”，那么外國旅游者及其他外國在華人員也“侵占了較多的社會(huì)公共資源”，要不要對外國在華人員征收“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”�，F(xiàn)在有些家庭不養(yǎng)孩子而養(yǎng)寵物，是否占用了大量自然資源與社會(huì)資源，是否也應(yīng)該對寵物征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?
第三，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不合邏輯。在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行“一孩半”政策，如果一個(gè)家庭有一兒一女，并且是先生女兒后生兒子，就不算“侵占了較多的社會(huì)公共資源”，這個(gè)家庭不用繳納“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”;另一個(gè)家庭也是一兒一女，只不過是先生兒子后生女兒，必須向這個(gè)家庭征收“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，同樣是一對兒女，先生男孩和先生女孩就不一樣。很多地方的計(jì)生條例都規(guī)定：超生的胎次越高，征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)基數(shù)越大。以張藝謀為例，張藝謀和陳婷的第三個(gè)孩子被罰了519萬元，張藝謀所交的天價(jià)超生罰款中，有一大半都是來自這第三個(gè)孩子，難道第三個(gè)孩子比第一個(gè)、第二個(gè)孩子就占用了更多社會(huì)資源?難道經(jīng)濟(jì)收入高的人所生的孩子就一定占用更多的社會(huì)資源?其實(shí)收入高的交稅更多，社會(huì)資源也是納稅人所提供的。盡管新的《條例》(送審稿)進(jìn)行了修改，但法理上還是站不腳。
第四，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)究竟是行政罰款還是行政收費(fèi)?如果社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政罰款，那么根據(jù)《行政處罰法》第29條的規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”也就是說，如果超生兩年后未被發(fā)現(xiàn)，就不能再征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)了。如果社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政收費(fèi)，那么超生就不是一種違法行為。
綜上所述，與其修改《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，不如取消征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。7月，《人口與計(jì)劃生育》法的起草人之一、北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂等15名學(xué)者上書全國人大，要求盡快啟動(dòng)《人口與計(jì)劃生育法》的全面修改工作，其中建議之一就是取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。湛中樂表示：“取消或廢除社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度,不僅體現(xiàn)了對生育權(quán)作為基本人權(quán)的保護(hù)，還能避免現(xiàn)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度實(shí)施過程中的不公平和不平等現(xiàn)象。”
三、建議：
(一)全國人大啟動(dòng)程序評估社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對社會(huì)造成的負(fù)面影響和對老百姓造成的傷害。
(二)全國人大啟動(dòng)對《人口與計(jì)劃生育法》實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，修改法律中有關(guān)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的條款;
(三)國務(wù)院盡快廢止《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收。
