一、出臺(tái)背景
長(zhǎng)期以來，在各級(jí)政府和有關(guān)部門的共同努力下，在各村集體和廣大農(nóng)民的大力支持下，我省宅基地管理工作取得了積極成效。同時(shí)，由于宅基地管理制度與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展相比存在一定的滯后性，我省少數(shù)地方宅基地?zé)o序擴(kuò)張，閑置和粗放利用以及亂占耕地現(xiàn)象比較嚴(yán)重。亟需出臺(tái)相關(guān)文件，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。
（一）保障農(nóng)民宅基地法定權(quán)利，遏制違法占地的需要。根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民結(jié)婚分戶、因自然災(zāi)害或者實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的、原有宅基地被依法征收以及縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他條件，農(nóng)戶有權(quán)依法取得宅基地。占用未利用地和建設(shè)用地的，縣級(jí)政府批準(zhǔn)即可，如果涉及占用農(nóng)用地的，還必須報(bào)市甚至省政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。由于可用于農(nóng)民建住房的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)戶占用農(nóng)用地建住宅難以得到批準(zhǔn)，在法定權(quán)利得不到保障的情況下，許多農(nóng)戶非法占地建住宅，皖北地區(qū)尤其嚴(yán)重。必須通過制度創(chuàng)新，在確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高和建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，使農(nóng)民取得宅基地的法定權(quán)利得到應(yīng)有保障，并解決違法占地建住宅的問題。
（二）建立宅基地退出機(jī)制，推進(jìn)節(jié)約集約用地的需要。近年來隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村人口大量流動(dòng)，由于缺少宅基地退出機(jī)制，“空心村”問題愈加突出。同時(shí)，傳統(tǒng)的“一戶一宅”單宗分散方式分配宅基地，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，宅基地人均面積高，粗放利用問題十分突出。需要通過建立宅基地退出制度，完善集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等相關(guān)制度，促進(jìn)土地節(jié)約利用。
（三）落實(shí)國(guó)家政策，完善相關(guān)管理制度的需要。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)），要求加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制，探索農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制。《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）規(guī)定，要在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。國(guó)土資源部也出臺(tái)了完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的文件，對(duì)加強(qiáng)宅基地管理提出了具體要求。為落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策，需要省里出臺(tái)具體政策進(jìn)行明確和規(guī)范，為加強(qiáng)管理提供政策依據(jù)。
二、強(qiáng)化規(guī)劃管控引導(dǎo)作用，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線
科學(xué)編制規(guī)劃是管好宅基地的前提，《通知》明確了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的職責(zé)�？h級(jí)人民政府要運(yùn)用第二次全國(guó)土地調(diào)查成果，修訂完善縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)級(jí)人民政府要以縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，明確宅基地具體位置。特別要指出的是，村莊規(guī)劃必須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意后才能按規(guī)定程序報(bào)批，以充分尊重民意，提高規(guī)劃的社會(huì)公信力和執(zhí)行力。為嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施，《通知》對(duì)農(nóng)村宅基地選址做了明確規(guī)定，必須符合鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田或在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)建設(shè)住宅。凡村內(nèi)有空閑宅基地的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)村集體按照村莊規(guī)劃集中建設(shè)新居。
三、推行農(nóng)民戶有所居多種實(shí)現(xiàn)形式，嚴(yán)格節(jié)約集約用地
實(shí)踐中，分配給農(nóng)民宅基地主要有兩種方式：一是單宗分散的宅基地分配方式，即傳統(tǒng)的“一戶一宅”的分配方式；二是集中建設(shè)方式，如統(tǒng)一建好農(nóng)民新居然后將住房分給符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，或者由農(nóng)戶按照要求在集中建設(shè)區(qū)集中建設(shè)。后者與前者相比，更加節(jié)約用地，適合于城鎮(zhèn)周邊以及土地整治、自然災(zāi)害導(dǎo)致的村莊搬遷等，特別是在城郊地區(qū)可以防止形成新的“城中村”。因此，《通知》規(guī)定，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)展邊界內(nèi)的城郊、近郊農(nóng)村居民點(diǎn)用地，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新居；對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”的宅基地分配制度；對(duì)人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，以及土地整治、自然災(zāi)害導(dǎo)致的村莊搬遷等，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行集中建設(shè)等方式。
同時(shí)，鑒于各地土地資源、人口、區(qū)位、居住環(huán)境、居住習(xí)慣以及宅基地分配方式不同，對(duì)宅基地面積需求存在較大差異，《通知》規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府要在《安徽省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》規(guī)定的農(nóng)村村民新建住宅宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，綜合宅基地所在區(qū)位、占地類型以及農(nóng)村人口和土地資源狀況，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的“一戶一宅”宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和集中建設(shè)農(nóng)民新居宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。
四、簡(jiǎn)化審批登記手續(xù)，實(shí)行宅基地審批登記合一
由于法律法規(guī)對(duì)宅基地申請(qǐng)審批程序規(guī)定比較原則，各地現(xiàn)行做法多是宅基地經(jīng)批準(zhǔn)后由國(guó)土資源管理部門派人到現(xiàn)場(chǎng)放線定界，待農(nóng)民將房屋建成后再申請(qǐng)宅基地登記，不夠便民利民，管理效率低。為簡(jiǎn)化宅基地登記手續(xù)，規(guī)范宅基地申請(qǐng)審批，《通知》規(guī)定實(shí)行宅基地審批登記合一，宅基地通過縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，縣國(guó)土資源管理部門依據(jù)批準(zhǔn)文件和宅基地使用人的登記申請(qǐng)，直接辦理宅基地使用權(quán)登記手續(xù)，農(nóng)民憑證用地�？紤]到審批統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民新村的宅基地與審批單宗分散的宅基地的程序存在較大差異，《通知》還專門規(guī)定了統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民新村用地審批制度。
五、建立“雙平衡”機(jī)制，保障農(nóng)民住房剛性需求
為在保障農(nóng)民住房剛性需求的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，控制農(nóng)村建設(shè)用地總量，《通知》規(guī)定了占用農(nóng)用地審批備案和村莊用地復(fù)墾核銷2項(xiàng)制度，在堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地規(guī)模不突破的前提下，建立起“雙平衡”機(jī)制，即建立“耕地、建設(shè)用地”占補(bǔ)平衡制度。一是建立占用農(nóng)用地審批備案制度，市級(jí)人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，不再與用地指標(biāo)掛鉤，可以根據(jù)縣級(jí)政府的申請(qǐng)按照農(nóng)民建房確需占農(nóng)用地的數(shù)量批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并將批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用土地的數(shù)量報(bào)省國(guó)土資源廳備案，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民宅基地應(yīng)保盡保。二是建立村莊用地復(fù)墾核銷制度，縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)耕地占補(bǔ)平衡,在縣域范圍內(nèi)通過自我調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)“耕地與建設(shè)用地”數(shù)量的“雙平衡”。為了防止耕地只占不補(bǔ),《通知》規(guī)定，縣級(jí)人民政府未按規(guī)定復(fù)墾的，省國(guó)土資源廳將責(zé)令限期整改，限期內(nèi)未整改或未整改到位的，省國(guó)土資源廳將扣減該地當(dāng)年相等數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，并暫停批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。
六、建立退出宅基地激勵(lì)機(jī)制，提高土地利用效率
隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，農(nóng)村空置的宅基地越來越多，一些農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家后，愿意將宅基地有償退出。通過建立激勵(lì)機(jī)制讓農(nóng)民自愿退出多余的宅基地，既可以使資源變現(xiàn)，讓農(nóng)民得到實(shí)惠，又能加強(qiáng)耕地保護(hù)，提高農(nóng)村土地利用率，是一項(xiàng)利國(guó)利民多贏之舉，應(yīng)當(dāng)因勢(shì)利導(dǎo)有序推進(jìn)，對(duì)此，不少地方也進(jìn)行了有益的嘗試。在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《通知》從4個(gè)方面規(guī)定了宅基地退出激勵(lì)政策：一是對(duì)村民自愿退出因歷史原因多占的宅基地，村民小組要予以適當(dāng)補(bǔ)償，村民小組沒有能力補(bǔ)償?shù)�，由市或縣級(jí)人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是村民自愿退出全部宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件但自愿放棄申請(qǐng)的，市或縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)給予其獎(jiǎng)勵(lì)，并將擬獎(jiǎng)勵(lì)的資金實(shí)行集中管理，在村民購(gòu)買當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房時(shí)一次性發(fā)放給村民。三是為了保障獎(jiǎng)勵(lì)資金來源，規(guī)定市、縣人民政府要設(shè)立專門的退出宅基地獎(jiǎng)勵(lì)資金。退出的宅基地復(fù)墾為耕地后形成的新增建設(shè)用地指標(biāo)收益和新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益，要優(yōu)先用于對(duì)退出宅基地的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。四是退出的宅基地復(fù)墾為耕地的，原使用該宗地的農(nóng)戶有優(yōu)先承包經(jīng)營(yíng)權(quán)�？紤]到我省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村住房差異較大，《通知》要求市或縣級(jí)人民政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定獎(jiǎng)勵(lì)資金的管理和使用辦法。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村退出宅基地必須以保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、尊重農(nóng)民的意愿為前提有序推進(jìn)，嚴(yán)禁搞強(qiáng)迫命令，嚴(yán)禁以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
七、切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，確保政策落地生根
宅基地量大面廣，涉及農(nóng)民的切身利益，情況復(fù)雜，需要政府、部門和農(nóng)村集體齊抓共管，建立共同管理責(zé)任機(jī)制，才能建立起良好有序的用地秩序。為強(qiáng)化監(jiān)管，《通知》從5個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。一是明確了職責(zé)分工。明確了市、縣級(jí)人民政府以及各級(jí)國(guó)土資源、財(cái)政、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、房產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會(huì)保障等部門的職責(zé)分工。二是加大支持力度。市、縣人民政府要整合相關(guān)涉農(nóng)資金，用于村莊規(guī)劃區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村民經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)用地建設(shè)住宅的，縣級(jí)人民政府要安排資金用于復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地或落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡要求，不得向農(nóng)戶收取補(bǔ)充耕地費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，涉及耕地占用稅、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的征收參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)政策執(zhí)行。三是實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管�？h國(guó)土資源管理部門要建立宅基地使用登記臺(tái)賬和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)宅基地審批、登記、變更等“一張圖”動(dòng)態(tài)監(jiān)管。并建立全程服務(wù)、跟蹤管理制度和動(dòng)態(tài)巡查制度。四是充分發(fā)揮村組作用。鼓勵(lì)指導(dǎo)村民委員會(huì)或村民小組，依法依規(guī)制定符合本地實(shí)際的村規(guī)民約，做好宅基地分配、調(diào)換、信息公示、農(nóng)村新居建設(shè)管理、權(quán)屬糾紛調(diào)處等工作。五是加強(qiáng)宣傳教育。提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識(shí)，增強(qiáng)依法管地用地、節(jié)約集約用地和保護(hù)耕地的自覺性。
