2013年9月27日，廣東省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議高票表決通過了《廣東省安全生產(chǎn)條例(修訂草案)》(以下簡稱《條例》)，1月1日起實施。至此，歷時3年多的《條例》修訂劃上了圓滿句號。3年多來，在省安全監(jiān)管局黨組正確領(lǐng)導(dǎo)和省安全監(jiān)管局全局上下的共同努力，在黨組書記、局長黃晗帶領(lǐng)下，筆者有幸參與全程起草、協(xié)調(diào)研究、實踐錘煉，略盡綿薄之力，將廣東省委、省政府的決策部署和省安全監(jiān)管局黨組的指示要求以及廣東省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作實際經(jīng)驗，凝聚黃晗局長大量心智和全省安全生產(chǎn)工作者的聰明智慧以及廣大安全生產(chǎn)立法工作者的經(jīng)驗體會，上升為廣東省安全生產(chǎn)地方性法規(guī)。對廣東省安全生產(chǎn)工作發(fā)展而言，《條例》被社會各界一致認(rèn)為是一個具有里程碑意義的重要地方性法規(guī)，既是廣東省改革開放以來安全生產(chǎn)發(fā)展30多年實踐總結(jié)和全行業(yè)智慧的結(jié)晶，也是繼承創(chuàng)新、承前啟后、推動未來廣東省安全生產(chǎn)發(fā)展具有新格局、新標(biāo)尺、新起點的良法善治的制度。如何理解這種里程碑意義，應(yīng)《廣東安全生產(chǎn)》雜志社之約，筆者談一些體會和認(rèn)識，與廣大讀者交流，祈請指正。
一、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，創(chuàng)造開門立法的良好典范
(一)與時俱進(jìn)開展法規(guī)修訂工作。黨的十一屆三中全會以來，我國民主與法制建設(shè)取得了顯著成績。
黨的十五大確立依法治國、建設(shè)的基本方略，1999年九屆全國人大二次會議將其載入憲法。2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，自2002年11月1日起施行。2002年10月13日廣東省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議通過《廣東省安全生產(chǎn)條例》，自2003年1月1日起實施，是全國首部安全生產(chǎn)地方性法規(guī)。2006年9月28日廣東省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議對《廣東省安全生產(chǎn)條例》有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人和注冊安全主任的范圍進(jìn)行了重新界定與修訂�！稄V東省安全生產(chǎn)條例》的實施，對加強廣東省安全生產(chǎn)工作，有效防止和減少事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)活動日趨活躍和復(fù)雜，特別是經(jīng)濟(jì)成份、組織形式日益多樣化，生產(chǎn)經(jīng)營單位已由國有企業(yè)、集體企業(yè)為主，變?yōu)閲衅髽I(yè)、股份企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、個體工商戶等多種經(jīng)濟(jì)成分并存。而且，由于安全生產(chǎn)管理的責(zé)任不夠明確，有關(guān)安全生產(chǎn)管理的法律、法規(guī)不夠完善，一些地方和企業(yè)安全生產(chǎn)管理松馳，甚至存在著不同程度的混亂。主要表現(xiàn)在：一是安全事故總量依然較大，安全生產(chǎn)監(jiān)管的一些瓶頸問題亟待解決。二是廣東省作為全國第一經(jīng)濟(jì)強省，安全生產(chǎn)工作攤子大，任務(wù)重，重點行業(yè)和領(lǐng)域潛伏的隱患問題仍然很多。三是一些地方和生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況不穩(wěn)定，重點行業(yè)和領(lǐng)域事故反彈現(xiàn)象嚴(yán)重。四是安全發(fā)展的理念不牢固，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的安全保障作用依然不強，安全責(zé)任往往表現(xiàn)為缺位、失位、錯位。五是近10年來國家出臺50多部法規(guī)、規(guī)章和政策，尤其是省委、省政府關(guān)于安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”等重大決策部署尚未以法為強制力予以強制實施，影響了安全生產(chǎn)依法治理，對安全生產(chǎn)法治精神也是莫大挑戰(zhàn)。這種狀況引起了社會廣泛關(guān)注。
因此，根據(jù)《廣東省安全生產(chǎn)條例》實施后廣東省安全生產(chǎn)的實際情況和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的調(diào)整，適應(yīng)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的指導(dǎo)思想以及加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的需要，擺在了歷屆省安全監(jiān)管局黨組的一項重要議事日程，認(rèn)為修訂《廣東省安全生產(chǎn)條例》，確立有關(guān)安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)制度和要求，規(guī)定針對性、可操作性較強的具體措施，加大對違法犯罪行為的處罰力度，對于防止和減少生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，是迫切需要的。2009年9月，對《廣東省安全生產(chǎn)條例》的實施進(jìn)行了初步評估工作，2010年7月時任副局長黃晗帶隊到上海等地開展專題調(diào)研，2011年3月正式啟動修訂工作并完成《廣東省安全生產(chǎn)條例》(修訂草案1稿)，開啟了《廣東省安全生產(chǎn)條例》修訂的新里程，為《條例》的修訂出臺奠定了堅實基礎(chǔ)。應(yīng)該說，在《條例》的修訂、修改及研究出臺過程中，廣東省委、省人大、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，歷任省安全監(jiān)管局主要領(lǐng)導(dǎo)、分管政策法規(guī)處的領(lǐng)導(dǎo)以及各級領(lǐng)導(dǎo)重視關(guān)懷，凝聚了心血、心力，為《條例》的修訂出臺提供了組織保障。
(二)構(gòu)建良法善治的機制�！稐l例》修訂工作開啟后，認(rèn)真落實了開門立法、科學(xué)立法、民主立法的精神。
《條例》修訂3年3個月來，弘揚了“厚于德、誠于信、敏于行”的新時期廣東精神，秉承了“敢闖、敢試”價值觀，以立法促改革、促創(chuàng)新，大膽探索、先行先試�！稐l例》修訂、討論的時間之長、規(guī)模之大、范圍之廣是前所未有的，爭論之巨、審議之烈、修改之難也是史無前例的。一是修改完善無數(shù)。匯總了全國各省、區(qū)、市安全生產(chǎn)條例進(jìn)行比對，對港澳地區(qū)及國外一些國家職業(yè)安全法例進(jìn)行消化，從2010年7月到2013年9月共修改70多次，從《條例》報送稿81條，到調(diào)研稿102條，到廣東省人民政府常務(wù)會議審議稿的97條，以及到廣東省人民代表大會常務(wù)委員會3次審議的86、75條及頒布的53條。二是調(diào)研座談無限。起草、修改、審議三個階段共調(diào)研15次、召開39次座談會，參與座談約1000多人次。其中：2010年7月-2011年12月起草階段，共召開16次座談會、3次到省內(nèi)有關(guān)市、2次到省外廣泛調(diào)研收集有關(guān)部門和安全監(jiān)管部門的意見，調(diào)研20多個市、縣基層安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、30多個企業(yè);2011年12月-2013年2月修改階段，會同省法制辦召開12次座談會、5次到省內(nèi)有關(guān)市調(diào)研有關(guān)部門和安全監(jiān)管部門的意見，調(diào)研30多個市、縣基層安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、50多個企業(yè);2013年3月至9月27日審議階段，會同省人大財經(jīng)委、法工委召開11次座談會、5次到省內(nèi)有關(guān)市調(diào)研有關(guān)部門和安全監(jiān)管部門的意見，調(diào)研50多個市、縣基層安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、40多個企業(yè)。三是征求意見無盡。5次征求省發(fā)改委等57個省直有關(guān)部門、省屬及中央駐粵企業(yè)和地級以上市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局意見，2次征求各地級以上市人大意見，3次征求廣東省選出160名全國人大代表和787名省人大代表意見，3次征求廣東省立法專家、學(xué)者的意見，并在省政府、省人大公開網(wǎng)站廣泛征求社會各界意見。收納并研究了2600多條意見和建議。四是爭論反復(fù)無垠。由于安全生產(chǎn)涉及人民群眾切身利益，政府、人大、企業(yè)經(jīng)營管理者、廣大職工以及專家、學(xué)者以及社會各界對《條例》的條目、內(nèi)容修改存在不同的理解與認(rèn)識�！稐l例》又是新一屆廣東省人民政府第一個審議通過并報請省人大常委會審議的法規(guī)議案、新一屆廣東省人大常委會審議通過的法規(guī)草案，意義非同尋常。鑒于此，《條例》修訂、審議爭論反復(fù)，省人大法制委先后3次組織召開專家論證會、立法基地修研會、表決前評估論證會，對修訂草案中的重點、難點問題進(jìn)行廣泛論證，力求取得廣泛共識。9月27日，出席廣東省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議63位常委會組成委員，以62票贊成、1票棄權(quán)表決通過了《條例》。從中說明，《條例》修訂出臺，順應(yīng)了廣東省經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，創(chuàng)造了開門立法的典范。
二、在定位上實現(xiàn)三大突破，在戰(zhàn)略上明確三大轉(zhuǎn)變
(一)在定位上實現(xiàn)三大突破。一是體現(xiàn)了以人為本、以民為本精神。
《條例》遵循我國憲法、法律和行政法規(guī)的前提下，反映了良法善治的思想。在總則第一條、第六條、第七條的規(guī)定，體現(xiàn)了始終把人民生命安全放在首位的本質(zhì)特性。在第二章的大部分條目及第三章的重要條目內(nèi)容，是為了加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命、健康和財產(chǎn)安全。其核心是賦予了從業(yè)人員“知情權(quán)”、“拒絕權(quán)”、“檢舉權(quán)”，很好地體現(xiàn)了安全生產(chǎn)“以人為本”的理念，落實安全生產(chǎn)工作“堅守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價這一不可逾越的紅線”的思想。二是突出生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任。在總則第四條明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，在第二章用了23個條款規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障，并在附則第五十二條對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了法律界定，避免了不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體，以及生產(chǎn)經(jīng)營單位參與經(jīng)營管理的法定代表人、投資人和實際負(fù)有本單位生產(chǎn)經(jīng)營最高管理權(quán)限的人員，逃脫法律責(zé)任的可能。三是貫徹“一崗雙責(zé)”的指導(dǎo)思想。在總則第三條明確安全生產(chǎn)齊抓共管工作機制，在總則、第二章和第三章的規(guī)定要“在履行崗務(wù)位業(yè)工作職責(zé)的同時必須履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)”，具體體現(xiàn)了安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”制度精神，符合省委、省政府強調(diào)建立“一崗雙責(zé)”制度的要求，落實了提出的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”安全生產(chǎn)工作指示精神。
(二)在戰(zhàn)略上明確三大轉(zhuǎn)變。一是強調(diào)了預(yù)防為主的基礎(chǔ)性作用。
在總則、第二章明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立隱患排查、治理、登記制度，明確日常排查、崗位排查和專業(yè)排查的內(nèi)容、范圍和責(zé)任;規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員崗前和崗后的安全檢查制度，確認(rèn)安全后方可進(jìn)行操作;規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)將作業(yè)場所和工作崗位存在的危險、危害因素和防范措施，以及發(fā)生直接危及人身安全緊急情況時的應(yīng)急措施等事項告知從業(yè)人員的內(nèi)容等。在總則、第三章明確規(guī)定加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、隱患排查治理、應(yīng)急救援以及社會公開等要求。上述規(guī)定，體現(xiàn)了落實安全生產(chǎn)工作堅持安全第一、預(yù)防為主的方針政策。二是強調(diào)了政府監(jiān)管監(jiān)察的保障性作用。在總則、第三章、第四章明確規(guī)定縣級以上人民政府以及縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其他監(jiān)管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，同時，延伸了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府、街道辦事處的安全生產(chǎn)職責(zé)，明確了村(居)兩委的安全生產(chǎn)角色定位，構(gòu)建省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。與此同時，在總則第五條對安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管作了規(guī)定，在第三章第三十三條明確縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查同級人民政府其他監(jiān)管部門和下級人民政府履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。從中體現(xiàn)了行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管和地方政府屬地監(jiān)管的安全生產(chǎn)職責(zé)，完善了安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)體系。三是強調(diào)了制度的根本性作用。《條例》立足制度建設(shè)，在第二章第十條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的10個制度，在總則及第三章、第四章規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、行業(yè)協(xié)會和社會組織的制度要求，突出了制度規(guī)范與約束，反映了制度在安全生產(chǎn)工作中的全局性、基礎(chǔ)性、根本性作用。這也是《條例》立法的一個重大戰(zhàn)略調(diào)整，更是落實黨的十八大以來強調(diào)制度建設(shè)的重要政策舉措與實踐體現(xiàn)。
