一、《條例》頒布的背景
扶貧開發(fā)是黨中央、國務(wù)院在改革開放進(jìn)程中，針對(duì)農(nóng)村發(fā)展不平衡的實(shí)際，為緩解和消除貧困，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕而采取的重大戰(zhàn)略決策�！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》明確提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”。國家鼓勵(lì)地方立法先行，目前已有甘肅、貴州等8個(gè)省制定了地方性法規(guī)。我省是全國扶貧工作重點(diǎn)省份之一，全省183個(gè)縣(市、區(qū))中，有扶貧開發(fā)任務(wù)的有178個(gè)，占97.3%，其中國家片區(qū)縣、重點(diǎn)縣和省規(guī)劃縣88個(gè);截至2013年底，全省有11501個(gè)貧困村，占全部47734個(gè)行政村的24.1%，仍有貧困人口625萬，大多數(shù)分布在盆周山區(qū)、地震災(zāi)區(qū)、川西北高原和大小涼山地區(qū)，扶貧對(duì)象規(guī)模大，貧困程度深，制約發(fā)展的因素多。同時(shí)，扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新步伐加快，出現(xiàn)了一些新問題和新情況，都需要通過法規(guī)規(guī)范農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。加之國家層面尚未出臺(tái)扶貧開發(fā)的法律，因此，我省制定出臺(tái)了《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。
二、《條例》制定的主要依據(jù)
《條例》主要以《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》為基礎(chǔ)，按照*辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)〔2013〕25號(hào))和省委辦公廳、省政府辦公廳《貫徹<關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見>實(shí)施方案》(川委廳〔2014〕9號(hào))部署，圍繞我省“人口多、底子薄、不平衡、欠發(fā)達(dá)”的省情特點(diǎn)，結(jié)合我省扶貧任務(wù)重、扶貧區(qū)域廣、扶貧規(guī)模大、貧困程度深的實(shí)際，重點(diǎn)回答農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中亟待解決的問題及措施，全方位深層次對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了更加科學(xué)、更加務(wù)實(shí)、更加規(guī)范的明確和界定。
三、《條例》重點(diǎn)內(nèi)容解讀
(一)農(nóng)村扶貧開發(fā)及對(duì)象、范圍：農(nóng)村扶貧開發(fā)是指地方各級(jí)人民政府和社會(huì)各界通過政策、資金、物資、智力、服務(wù)等方式，幫助扶貧對(duì)象改善生產(chǎn)生活條件、增強(qiáng)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的活動(dòng)。農(nóng)村扶貧開發(fā)對(duì)象是年人均純收入在省扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下的具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民。農(nóng)村扶貧開發(fā)范圍包括貧困戶、貧困村、貧困縣、連片特困地區(qū)。
(二)農(nóng)村扶貧開發(fā)堅(jiān)持的原則：堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，遵循實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧的原則，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作和群眾自力更生相結(jié)合的機(jī)制。
(三)農(nóng)村扶貧開發(fā)的內(nèi)容：扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善生產(chǎn)、生活條件和教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件，改善人居環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展。
(四)農(nóng)村扶貧開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)及識(shí)別程序：市(州)、縣(市、區(qū))人民政府可以根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平，按照不低于省農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，制定本市(州)、縣(市、區(qū))農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)。
1.貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)及識(shí)別程序：按家庭年人均純收入低于省農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民戶，即2013年人均純收入2736元以下的農(nóng)戶。識(shí)別程序：由農(nóng)戶申請(qǐng)或者由村組推薦，經(jīng)村民代表大會(huì)評(píng)議、村民委員會(huì)審查、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核公示，公示時(shí)間不少于十五天，并由縣級(jí)人民政府審定�？h級(jí)人民政府將審定結(jié)果在貧困戶所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公告，公告時(shí)間不少于十五天，并逐級(jí)報(bào)省人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門備案。
2.貧困村識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)及識(shí)別程序：按照“一高一低一無”的標(biāo)準(zhǔn)，即行政村全村農(nóng)民2013年人均純收入明顯低于全省平均水平60%(為7895元的60%即4737元以下)、貧困發(fā)生率明顯高于全省貧困發(fā)生率高一倍以上(為17.2%以上)、行政村無集體經(jīng)濟(jì)收入的行政村。村民委員會(huì)申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查、縣級(jí)人民政府審核后，由縣級(jí)人民政府逐級(jí)報(bào)省人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門審定。審定結(jié)果由縣級(jí)人民政府在貧困村所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公告，公告時(shí)間不少于十五天。
(五)農(nóng)村扶貧開發(fā)的措施
1.縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)人民政府制定的扶貧開發(fā)規(guī)劃，逐村逐戶擬定年度扶貧實(shí)施方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。應(yīng)當(dāng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作納入行業(yè)規(guī)劃，優(yōu)先保障貧困地區(qū)的資金、項(xiàng)目、技術(shù)、服務(wù)等需要，優(yōu)先向符合條件的貧困地區(qū)安排重點(diǎn)工程和項(xiàng)目，優(yōu)先審批貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
2.地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)資金列入財(cái)政預(yù)算，根據(jù)減貧任務(wù)需要，建立動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定投入機(jī)制，逐年增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入。
3.地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織開展定點(diǎn)扶貧和跨區(qū)域?qū)趲头龉ぷ�，選派干部到貧困村駐村幫扶。
4.地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)幫助扶貧對(duì)象培育成立農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，發(fā)展特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等新型業(yè)態(tài);幫助貧困地區(qū)建立健全商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，向扶貧對(duì)象提供信息服務(wù)。
5.縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)健全鄉(xiāng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，改善貧困鄉(xiāng)村醫(yī)療與康復(fù)服務(wù)設(shè)施條件，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助保障水平，建立城市醫(yī)療衛(wèi)生人員支援貧困地區(qū)制度，建立貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人員到城市醫(yī)院進(jìn)修和城市醫(yī)療衛(wèi)生人員到貧困地區(qū)開展巡回醫(yī)療制度，逐年解決因病致貧、返貧問題。
6.縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)貧困地區(qū)能力扶貧和智力扶貧，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和特殊教育，完善城市教師支教制度;對(duì)扶貧對(duì)象創(chuàng)業(yè)和高校畢業(yè)生到貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)的，在物資、資金、服務(wù)等方面給予支持。
7.縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，開展環(huán)境綜合治理，改善人居環(huán)境。
8.縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立完善貧困地區(qū)新型科技服務(wù)體系，加快科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，創(chuàng)建科技扶貧示范村、示范戶。
9.地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在10月17日“國家扶貧日”組織相關(guān)部門和社會(huì)各界開展宣傳教育、扶貧濟(jì)困等活動(dòng)。
(六)農(nóng)村扶貧開發(fā)的項(xiàng)目管理
1.縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村扶貧開發(fā)項(xiàng)目整合機(jī)制，統(tǒng)籌整合實(shí)施農(nóng)村扶貧開發(fā)項(xiàng)目。
2.扶貧開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃，以貧困村、貧困戶為基本單元，重點(diǎn)解決扶貧對(duì)象急需解決的問題和困難。
3.扶貧開發(fā)項(xiàng)目確定實(shí)施后，任何單位和個(gè)人不得擅自變更;確需變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)人民政府同意。
4.地方各級(jí)人民政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目管理部門應(yīng)當(dāng)在扶貧開發(fā)項(xiàng)目確定后二十日內(nèi)，將項(xiàng)目基本情況報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案并抄送審計(jì)部門。
5.縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金安排到位后二十日內(nèi)，將扶貧開發(fā)項(xiàng)目資金名稱、來源、數(shù)量、項(xiàng)目實(shí)施單位以及查詢方式向社會(huì)公開。
6.農(nóng)村扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開工建設(shè)后二十日內(nèi)建立公示牌，公開項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額度、主管單位及負(fù)責(zé)人、投訴聯(lián)系方式等情況。
7.扶貧開發(fā)項(xiàng)目所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)建立扶貧開發(fā)項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)制度，承擔(dān)管護(hù)責(zé)任。
(七)農(nóng)村扶貧開發(fā)的資金管理
1.農(nóng)村扶貧開發(fā)資金主要包括：財(cái)政資金、信貸資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金和其他用于農(nóng)村扶貧開發(fā)的資金。
2.農(nóng)村扶貧開發(fā)資金使用范圍：主要用于培育和壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)村貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)村扶貧對(duì)象就業(yè)和生產(chǎn)能力，幫助農(nóng)村扶貧對(duì)象緩解生產(chǎn)性資金短缺困難以及項(xiàng)目規(guī)劃和項(xiàng)目管理等方面。
3.財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配因素：以精準(zhǔn)扶貧為總體要求，按照因素測算、資金績效、考核評(píng)價(jià)等進(jìn)行分配。
4.社會(huì)捐贈(zèng)資金應(yīng)當(dāng)按捐贈(zèng)者的意愿安排。
5.財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用管理按照國家和省有關(guān)規(guī)定實(shí)行績效評(píng)價(jià)制度。
6.任何單位和個(gè)人不得滯留、截留、挪用、擠占和套取扶貧資金。
(八)農(nóng)村扶貧開發(fā)的監(jiān)督檢查
1.縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作作為監(jiān)督的重要內(nèi)容，適時(shí)聽取同級(jí)人民政府的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作報(bào)告。
2.縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作納入績效考核評(píng)價(jià)體系，將扶貧開發(fā)目標(biāo)完成情況作為對(duì)同級(jí)相關(guān)部門和下級(jí)人民政府考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。
3.縣級(jí)以上地方人民政府審計(jì)、監(jiān)察等部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)扶貧資金管理使用情況進(jìn)行監(jiān)督。
4.扶貧開發(fā)工作應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)違反本條例的行為進(jìn)行舉報(bào)。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法予以處理。
5.農(nóng)村扶貧開發(fā)項(xiàng)目資金實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)公告公示制度，納入村務(wù)公開、政務(wù)公開范圍，接受社會(huì)監(jiān)督。
6.縣級(jí)以上地方人民政府財(cái)政、扶貧等部門應(yīng)當(dāng)開展財(cái)政扶貧資金管理使用、扶貧開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)管理、扶貧規(guī)劃執(zhí)行、扶貧政策措施落實(shí)等專項(xiàng)檢查。
7.縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門和農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測評(píng)估。
(九)農(nóng)村扶貧開發(fā)的社會(huì)扶貧
1.縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立公益扶貧平臺(tái)，運(yùn)用現(xiàn)代通訊、互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，為社會(huì)各界參與農(nóng)村扶貧開發(fā)提供服務(wù)。
2.鼓勵(lì)社會(huì)各類組織和社會(huì)力量引進(jìn)項(xiàng)目、資金和技術(shù)等參與扶貧開發(fā);鼓勵(lì)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)增加貧困地區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，推動(dòng)貧困地區(qū)金融服務(wù)方式創(chuàng)新;鼓勵(lì)企業(yè)通過到貧困地區(qū)投資興業(yè)、招工就業(yè)、捐資助貧、捐資助學(xué)、技能培訓(xùn)等多種形式，參與村企共建、結(jié)對(duì)幫扶等扶貧活動(dòng)，引導(dǎo)企業(yè)在資金、項(xiàng)目、人才、技術(shù)等方面對(duì)貧困地區(qū)給予支持;鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)成員和海外人士捐資助貧，開展助教、助醫(yī)等扶貧活動(dòng)，倡導(dǎo)志愿服務(wù)，構(gòu)建扶貧志愿者網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系。
3.縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門依照國家有關(guān)規(guī)定，可與有關(guān)國家和地區(qū)、國際組織、區(qū)域組織及其他機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村扶貧開發(fā)交流合作。
四、我市農(nóng)村扶貧開發(fā)工作成效及存在主要問題
近年來，在市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，通過不斷探索實(shí)踐，我市扶貧開發(fā)取得積極進(jìn)展。完成了我市820個(gè)貧困村、34.4萬貧困人口的建檔立卡任務(wù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)減貧9.248萬人，完成目標(biāo)任務(wù)的114%。但是，我市農(nóng)村扶貧工作仍存在以下突出問題：
一是在扶貧理念上沒有完全實(shí)現(xiàn)從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)扶貧”方式轉(zhuǎn)變。二是省上“六大機(jī)制創(chuàng)新”扶貧改革文件全部出臺(tái)，但各區(qū)市縣貫徹落實(shí)的具體措施還沒有完全跟上。三是扶貧資金投入增量在逐年加大，但資金存量也在加大，一些扶貧項(xiàng)目遲遲未竣工。四是項(xiàng)目資金監(jiān)督檢查力度在加大，但監(jiān)管形勢不容樂觀。五是全市組建了820個(gè)駐村工作隊(duì)，但有的幫扶干部沒有真正下沉，存在幫扶不到位。六是責(zé)任部門盡責(zé)不到位。按照《創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實(shí)施方案》(廣委辦發(fā)〔2014〕24號(hào))要求，我市“五大扶貧工程”12項(xiàng)重點(diǎn)工作均落實(shí)了具體牽頭部門，但有的牽頭部門未按要求制定工作計(jì)劃、落實(shí)工作措施、按時(shí)向市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告情況，履職盡責(zé)不到位。
五、貫徹落實(shí)《條例》幾點(diǎn)建議
(一)建議廣泛宣傳《條例》。建議近期充分利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，采取專家訪談、法規(guī)解讀、專題報(bào)道、知識(shí)競賽以及宣傳車下鄉(xiāng)、發(fā)送宣傳資料等方式，廣泛宣傳《條例》，使《條例》在農(nóng)村做到家喻戶曉、人人皆知。請(qǐng)電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)社大力配合支持。同時(shí)，聘請(qǐng)扶貧工作專家，舉行《條例》專題講座，并將《條例》學(xué)習(xí)納入培訓(xùn)和考核內(nèi)容。
(二)建議認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》強(qiáng)力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。一是做實(shí)駐村幫扶工作。督促各級(jí)各部門嚴(yán)格執(zhí)行駐村工作制度，落實(shí)干部駐村工作責(zé)任，明確工作目標(biāo)，確定工作重點(diǎn)，落實(shí)保障措施，確保精準(zhǔn)扶貧干部駐村工作落實(shí)到位。二是推進(jìn)扶貧項(xiàng)目建設(shè)。加快項(xiàng)目施工進(jìn)度，確保扶貧項(xiàng)目有序推進(jìn)，做好相關(guān)資料收集整理，及時(shí)撥付項(xiàng)目建設(shè)資金。三是強(qiáng)化部門職能職責(zé)。五大扶貧工程12項(xiàng)重點(diǎn)工作牽頭部門，要按照職責(zé)分工，加大力度推進(jìn)部門扶貧工作，真正形成全社會(huì)參與的大扶貧格局。
(三)強(qiáng)化督查督辦，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。建議市上堅(jiān)持每年由市分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，督查辦、扶貧移民局參與，對(duì)區(qū)市縣開展二至三次扶貧開發(fā)工作的督查，把督查工作常態(tài)化。對(duì)出現(xiàn)識(shí)別貧困戶不精準(zhǔn)、扶貧項(xiàng)目實(shí)施沒有真正惠及貧困戶、對(duì)貧困戶幫扶千篇一律而缺乏個(gè)性化精細(xì)化的具體幫扶措施、幫扶責(zé)任人和幫扶對(duì)象對(duì)接不到位幫扶責(zé)任不落實(shí)、截留擠占挪用扶貧資金和扶貧資金報(bào)賬不規(guī)范不及時(shí)、貧困戶不是真正脫貧而是數(shù)字脫貧等問題，一律從嚴(yán)問責(zé)。
