對《寧波市大氣污染防治條例》(草案)的說明
一、立法的必要性
大氣污染防治工作事關人民群眾的身體健康,是生態(tài)文明建設的重要內容。2000年4月29日,全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣法》)。2003年6月27日,省人大常委會審議通過了《浙江省大氣污染防治條例》(以下簡稱《大氣條例》)。
《大氣法》和《大氣條例》的實施，為我市大氣污染防治工作提供了重要的法制保障。自2000年以來，我市采取了一系列大氣污染防治措施。主要有：(1)燃煤電廠開展脫硫、脫硝以及高效除塵改造;(2)燃煤等高污染燃料的鍋爐、窯爐實施清潔能源替代;(3)石化等重點行業(yè)開展揮發(fā)性有機物治理;(4)對工地和道路揚塵實施監(jiān)管;(5)嚴格執(zhí)行國家機動車排放標準，實施油品升級，推進機動車環(huán)保標志管理，并通過采取劃定限行區(qū)域、經濟補償?shù)确绞�，大力淘汰黃標車。
然而，2001年到2010年，我市大氣環(huán)境質量與全國其他大多數(shù)城市一樣，仍呈逐年下降趨勢。對照老標準，達標比例(天數(shù))從96.9%(354天)下降到86.6%(316天)。2012年2月，國家環(huán)保部發(fā)布了新修訂的《環(huán)境空氣質量標準》(GB3095-2012),新增PM2.5、一氧化碳、臭氧等污染因子為環(huán)境空氣質量的評價指標，并于2013年1月1日開始實施。對照新標準，2013年我市大氣環(huán)境質量達標天數(shù)占75.3%，在六項空氣污染物基本項目中，PM2.5超標嚴重。其中，2013年上半年，我市空氣質量不達標的天數(shù)中，PM2.5為首要污染物的天數(shù)占83.3%。特別是2013年12月，受全國大范圍灰霾天氣影響，本市PM2.5月均濃度比國家空氣質量二級標準高出2.86倍。因此，實現(xiàn)我市空氣質量達標的關鍵是做好PM2.5的防治工作。為加大大氣污染防治力度，2013年6月14日，國務院召開常務會議專門研究部署了大氣污染防治十條措施;同年9月，國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》(國發(fā)[2013]37號)，提出用十年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。為實現(xiàn)上述目標，確定了調整優(yōu)化產業(yè)結構、加快調整能源結構、統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理等十項具體措施，并明確要求地方結合實際制定大氣污染防治的法規(guī)、規(guī)章。為貫徹落實國務院《大氣污染防治行動計劃》，市政府于5月30日發(fā)布《寧波市大氣污染防治行動計劃(2014-2017)》(甬政發(fā)〔2014〕49號)，明確要求到2017年我市空氣質量明顯改善，重污染天數(shù)較大幅度減少，PM2.5年均濃度比2013年下降18%以上，市中心城區(qū)降塵強度比2013年下降20%以上。為了上述目標的實現(xiàn)，本次立法聚焦PM2.5污染防治。
根據(jù)“寧波市PM2.5污染特征與大氣監(jiān)測網絡優(yōu)化”課題研究，我市工業(yè)(包括燃煤、揮發(fā)性有機物等)、機動車船、揚塵的PM2.5貢獻率分別占到47%、22%、11%。對此，我市將燃煤總量控制、工業(yè)廢氣防治、機動車船大氣污染防治以及揚塵治理等方面防治工作作為《條例》需要規(guī)范的重點。其中在燃煤污染防治方面，制定了燃煤消費總量控制、集中供熱、禁燃區(qū)建設等制度;在其他工業(yè)污染防治方面，制定了生產廢氣控制、VOC控制、管道泄漏檢測和維修等制度;在機動車船污染防治方面，制定了城市公共交通與寧波港內部使用車輛使用新能源、港口碼頭進出港船舶使用低硫油和岸電、提升在用成品油品質等制度;在揚塵污染防治方面，設計了建設施工、交通運輸、堆場、礦山開采等方面的揚塵治理措施等。
二、《條例(草案)》的起草過程
2013年年初和年初，市人大常委會將《條例》立法工作列為當年立法調研項目，2015年年初列為立法制定項目。
自2013年開始，市人大常委會城建環(huán)資工委、法工委，市法制辦、市環(huán)保局就大氣污染防治地方立法進行了大量的調研和論證。市環(huán)保局充分聽取了社會各界以及法律專家的意見，并形成了《條例(草案)》。2015年5月，市法制辦開始介入有關立法工作，并組織聽取了市相關行政管理部門、縣(市)區(qū)人民政府等方面的意見。針對各方面提出的意見，市法制辦對《條例(草案)》進行了修改、完善，并將有關重要事項提請市政府常務會議予以了明確。在此期間，市法制辦和環(huán)保局還就《條例(草案)》修訂有關事項與市人大城建環(huán)保委、市人大法工委進行了多次溝通。8月3日，經市政府常務會議討論通過，形成目前的《條例(草案)》。
三、《條例(草案)》主要問題的說明
(一)關于削減高污染燃料消費總量(見第23條、第24條、第25條)
我市燃煤總量居高不下。據(jù)統(tǒng)計，我市2011年-規(guī)上企業(yè)煤炭消費量分別高達4327.36萬噸、4001.43萬噸、4234.6萬噸、3867.8萬噸。能源的大量消費，特別是煤炭燃燒排放了大量的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染物。全市SO2、NOx排放總量歷年來位居省內第一。從國際經驗來看，控制能源消費總量、推進清潔能源替代是改善大氣環(huán)境質量的根本措施�！稐l例(草案)》設定了有關防治措施：一是設定了實施燃煤消費總量控制的規(guī)定，除提出我市合理控制能源消費總量的總體要求外，要求有關部門制定和落實煤炭消費總量削減目標和控制措施，力爭到2017年實現(xiàn)全市非電煤炭消費總量比2012年削減10%。二是規(guī)定除向區(qū)域集中供熱和熱電聯(lián)產、垃圾焚燒發(fā)電和生物質發(fā)電項目外，我市禁止新建、擴建高污染燃料電廠;禁止新建、擴建20蒸噸/小時【含】以下高污染燃料鍋爐;禁止自備熱力供應站新建、擴建配套發(fā)電機組。三是規(guī)定采取擴大禁燃區(qū)范圍、禁止銷售高硫分高灰分燃煤、集中供熱和天然氣覆蓋地區(qū)禁建高污染燃料鍋爐、企業(yè)自備燃煤電廠機組達到重點地區(qū)特別排放限值要求等措施。
(二)關于產業(yè)結構調整和高污染行業(yè)淘汰(見第11條、第12條)
研究表明，我市工業(yè)污染排放PM2.5貢獻率約占到47%，包括工業(yè)鍋爐、電廠排放、工業(yè)生產過程等，為我市大氣PM2.5污染的主要來源。所以，調整產業(yè)結構，逐步淘汰高污染、高耗能的產業(yè)是我市大氣污染防治的重要途徑，也是實現(xiàn)轉型發(fā)展的必由之路。為此，《條例(草案)》專門規(guī)定了三個條款，具體包括以下措施：一是規(guī)定嚴格控制污染大氣的產業(yè)發(fā)展，禁止新建、改建、擴建嚴重污染大氣的項目。要求市經信委等部門應當逐步優(yōu)化產業(yè)布局，將排放大氣污染物的產業(yè)項目安排在工業(yè)園區(qū)內。工業(yè)園區(qū)管理機構應當完善相關環(huán)境基礎設施，指導、監(jiān)督企業(yè)減少大氣污染物排放。二是規(guī)定要求市經信委等部門制定產業(yè)結構升級規(guī)劃、大氣污染行業(yè)退出計劃和嚴重污染大氣環(huán)境的生產工藝、設備和產品的淘汰名錄，以減少污染存量。三是對新建污染項目加強準入控制，要求項目排放量必須按照規(guī)定實施減量替代，以控制新建項目排污總量的增加。
(三)關于揮發(fā)性有機物污染防治(見第29條、第30條)
按照世界衛(wèi)生組織的定義，揮發(fā)性有機物是指在常溫下以蒸汽形式存在于空氣中的，沸點在50℃-260℃之間的各種有機物，如苯系物、氟利昂系列、石油烴化合物等。PM2.5包括一次顆粒物和二次顆粒物，揮發(fā)性有機物是形成二次顆粒物的氣態(tài)前體主要污染物。據(jù)分析，二次顆粒物對人體健康的危害更大。而我市煉油、化工以及造船業(yè)等行業(yè)產生的揮發(fā)性有機物，總量占到全省的一半左右，因此，加強揮發(fā)性有機物防治顯得尤為重要�？紤]到揮發(fā)性有機物種類繁多，涉及的行業(yè)、工藝眾多，排放差異大，《條例(草案)》采取了源頭預防和生產過程控制相結合的綜合性措施來防治揮發(fā)性有機物污染。一是加強源頭防治，鼓勵生產、使用低毒低揮發(fā)性有機物含量的原料和產品。二是要求有揮發(fā)性有機物排放的生產經營活動須在密閉的空間或設備中進行，同時設置廢氣收集和處理系統(tǒng);三是要求石化等行業(yè)建立泄漏檢測與修復制度，有效防范和處置泄漏事故。
(四)關于機動車船等移動源的大氣污染防治(見第35條、第36條、第37條、第38條)
我市機動車保有量持續(xù)增加，2013年我市機動車保有量達204萬輛，排放產生的顆粒物及氮氧化物、有機污染物形成二次污染成為影響城市空氣質量的主要因素之一。研究表明，我市機動車船等移動源污染物的排放對PM2.5的貢獻占比約為22%。為有效防治機動車船對大氣環(huán)境的污染，我市于2011年1月1日起實施了《寧波市機動車排氣污染防治管理辦法》，于3月1日起施行了《浙江省機動車排氣污染防治條例》。近期，國家、省和我市又出臺了一系列有效政策，因此有必要將其納入地方性法規(guī)中加以固化。為此，《條例(草案)》為補充《省條例》的不足，結合寧波實際作了如下規(guī)定：一是推進進入寧波港區(qū)的船舶使用低硫油和采用岸基供電方式。寧波港內的船舶如能使用低硫油，靠泊船舶采用岸基供電，將會明顯減少大氣污染物的排放，但目前低硫油生產儲備和岸基設施建設都處于探索階段，對此，《條例(草案)》只作了較原則的規(guī)定。二是授權市人民政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模和大氣環(huán)境質量狀況，采取相應措施合理控制機動車保有量，同時為規(guī)范政府行政行為，對出臺相關政策作了程序上的規(guī)定。三是規(guī)定我市提前執(zhí)行國家階段性機動車、船舶和非道路移動機械污染物排放標準，提前供應符合國家下一階段機動車船排放標準的成品油，實施更嚴格的環(huán)保標志管理等措施。四是規(guī)定本市實施機動車環(huán)保檢驗合格標志制度和高污染機動車限行措施。2013年8月份以來，我市實施并不斷強化高污染機動車區(qū)域限行措施，在淘汰8.3萬輛高污染機動車方面發(fā)揮了積極作用。本次修訂將高污染機動車限行措施上升為法規(guī)規(guī)范。
(五)關于環(huán)境信息發(fā)布的問題(見第18條、第20條、第21條)
環(huán)境信息公開是保障公眾環(huán)境知情權的基本手段和公眾監(jiān)督機制的重要內容。《條例(草案)》從政府和企業(yè)兩個層面對環(huán)境信息發(fā)布作了規(guī)范。一是明確政府信息發(fā)布責任。要求市和縣(市)區(qū)人民政府統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)內的大氣環(huán)境質量信息，定期公布重點監(jiān)管單位的監(jiān)督監(jiān)測信息。二是推進企業(yè)環(huán)境信息公開。規(guī)定大氣污染物排放重點監(jiān)管單位應當定期主動發(fā)布企業(yè)排污信息。三是規(guī)定環(huán)境保護主管部門將企業(yè)環(huán)境違法信息記入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，定期向社會公布違法者名單。通過建立企業(yè)環(huán)境信息發(fā)布制度，一方面可對企業(yè)排污行為進行約束，另一方面也為公眾參與和監(jiān)督環(huán)保工作提供制度保障。
(六)關于大氣污染的執(zhí)法監(jiān)管(見第64條、第65條、第66條)
目前，環(huán)保領域普遍存在違法成本低、執(zhí)法成本高以及執(zhí)法難的問題。由于違法成本低，一些企業(yè)寧可違法被罰，也不愿意采取大氣污染防治措施。為了提高執(zhí)法效率，加大懲處力度，《條例(草案)》規(guī)定了以下措施：一是規(guī)定對超標和超總量排放、無排污許可證排放、開啟煙氣旁路排放、不正常使用廢氣處理設施排放、發(fā)生管道泄漏不及時修復排放等違法排放行為實施按日計罰。二是規(guī)定對被政府停業(yè)關閉和被環(huán)保部門停產整治的企業(yè)，實施停電停水措施。對少數(shù)違法單位拒不執(zhí)行停產決定的情形，目前政府及環(huán)保部門缺乏有效的制約措施，需要相關部門予以配合方能真正實現(xiàn)停產。為此，《條例(草案)》規(guī)定了停電、停水措施。三是規(guī)定對未經環(huán)評審批違法建設或違法生產拒不停建或停產、未取得排污許可違法排污拒不停止排污、拒絕監(jiān)管部門現(xiàn)場檢查或調查、損毀監(jiān)測設施或偽造銷毀監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)、采取規(guī)避監(jiān)管方式排污、延誤最佳處置時機導致環(huán)境污染或者污染擴大、拒不配合當?shù)卣扇≈匚廴咎鞖鈶表憫胧┑刃袨橐扑凸矙C關依法處理。
四、其它情況說明
鑒于目前上位法以及我市行政體制改革新政策及新方案【全文】尚未出臺，本條例是在尊重現(xiàn)有法律和行政體制的前提下對我市負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門職責作原則性的規(guī)定。但現(xiàn)有的大氣污染防治監(jiān)管體制暴露出主體不明、責任不清等諸多問題，難以有效形成大氣污染防治的合力。建議在上位法出臺和我市行政體制改革新政策及新方案【全文】明確后，在權限容許的情況下，對我市負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門職責再作合理的調整和進一步細化。
